BCC : Une année gouvernée par des indicateurs qui récompensent les mauvaises decisions

Il existe un syndrome de l’imposteur chez les individus. Il existe aussi un syndrome de l’imposteur chez les institutions. Ce n’est pas une question de psychologie. C’est une question de priorités. Une institution qui doute de sa capacite cherche souvent à démontrer sa compétence en multipliant les preuves de sa réussite. Elle communique davantage sur ce qui est facilement reconnu à l’international et célébré par une galerie d’applaudisseurs, d’opportunistes et de journalistes davantage préoccupés par les avantages de leur complaisance que par l’exercice de l’esprit critique. À force de rechercher cette validation extérieure, elle finit par confondre les flatteries qu’elle reçoit avec l’accomplissement de sa raison d’être.

Comme beaucoup d’institutions publiques en RDC, la Banque centrale du Congo est dangereusement prisonnière de cette zone de confort. À l’heure où André Wameso entame sa deuxième année à la tête de l’institution, le discours officiel met en avant la stabilité du franc congolais, le ralentissement de l’inflation, le niveau des réserves internationales et le respect des grands principes de la banque centrale moderne. Ces indicateurs méritent d’être suivis.

Une interrogation plus fondamentale s’impose pourtant. Les critères retenus pour apprécier la performance d’une banque centrale résistent-ils à l’épreuve des réalités d’une économie en développement ? Une institution monétaire doit-elle être évaluée principalement à l’aune de ses performances macroéconomiques, ou sa véritable réussite réside-t-elle dans sa capacité à transformer cette stabilité en levier de transformation productive, d’approfondissement financier et d’expansion de l’économie réelle ? Au fond, ce n’est pas le bilan d’un gouverneur qui mérite d’être au cœur du débat, mais la définition même de ce que devrait être la réussite d’une banque centrale dans un pays comme la RDC.

L’illusion de la victoire

Le bilan présenté par la Banque centrale repose sur quelques indicateurs désormais familiers : une inflation mieux maîtrisée, une relative stabilité du franc congolais, des réserves internationales en progression et une politique monétaire jugée prudente. Mais lorsqu’un pays endure, au même moment, l’une des plus fortes concentrations de pauvreté extrême au monde et un chômage ainsi qu’un sous-emploi massifs, ce ne sont plus les résultats qui interrogent. Ce sont les indicateurs eux-mêmes. Ils donnent l’impression de mesurer la réussite alors qu’ils passent à côté de l’essentiel.

Une monnaie peut demeurer stable pendant que l’investissement productif recule, que les entreprises restent privées de crédit, que l’entrepreneuriat peine à émerger et que l’économie demeure largement dollarisée. La stabilité monétaire est une condition du développement. Elle n’en constitue jamais la preuve.

Le même raisonnement s’applique aux réserves internationales. Leur progression renforce la capacité de la Banque centrale à intervenir sur le marché des changes et à faire face aux chocs extérieurs. Elle ne signifie pas pour autant que le système financier national se développe ou que l’économie gagne en autonomie. Un décaissement du Fonds monétaire international, une hausse temporaire des recettes d’exportation du cuivre ou du cobalt, ou encore un nouvel emprunt extérieur peuvent accroître rapidement les réserves de change. Pourtant, les banques peuvent continuer à prêter très peu aux entreprises, les entrepreneurs à manquer de financement et l’économie à dépendre des capitaux étrangers pour investir. Les réserves mesurent la capacité à accumuler des devises. Elles ne mesurent pas la capacité d’une économie à transformer ces ressources en investissements productifs, en innovation, en emplois et en prospérité.

C’est précisément là que réside l’illusion de la victoire. Une institution peut accumuler les succès selon les indicateurs qu’elle a choisis, tout en laissant inchangés les mécanismes qui entretiennent la pauvreté, le chômage et la faible transformation de l’économie. La véritable réussite d’une banque centrale ne réside donc pas uniquement dans sa capacité à stabiliser les variables monétaires, mais dans sa capacité à faire de cette stabilité un levier de mobilisation de l’épargne, d’approfondissement financier, de financement de l’investissement productif et de transformation durable de l’économie réelle. Les bonnes politiques monétaires ne sont pas celles qui produisent les meilleurs indicateurs. Ce sont celles qui produisent les meilleurs résultats.

Tripoter des instruments modernes dans une économie qui ne l’est pas encore

Les banques centrales contemporaines utilisent des instruments qui semblent universels. Le taux directeur, les réserves obligatoires, les opérations d’open market et les interventions sur le marché des changes composent désormais le vocabulaire commun de la politique monétaire. Cette convergence des pratiques entretient pourtant une illusion. L’universalité des instruments ne garantit pas l’universalité de leurs effets. C’est précisément ce que l’on pourrait appeler le fétichisme des instruments modernes : la croyance selon laquelle la sophistication des outils suffit à produire les résultats attendus, indépendamment de l’économie dans laquelle ils sont appliqués.

Un instrument monétaire ne produit jamais ses résultats par sa seule existence. Son efficacité dépend de l’architecture institutionnelle dans laquelle il s’inscrit. Lorsque la Réserve fédérale américaine relève ou abaisse son taux directeur, les banques commerciales ajustent rapidement leurs taux d’intérêt. Les entreprises réévaluent leurs projets d’investissement, les ménages reportent ou accélèrent leurs achats immobiliers et leur consommation, les investisseurs revoient la valeur des actifs financiers, et l’ensemble de l’économie s’ajuste progressivement. Une simple décision de politique monétaire finit ainsi par influencer la production, l’emploi et l’inflation. L’instrument agit parce que les canaux de transmission existent.

En RDC, ces canaux demeurent largement inachevés. Une modification du taux directeur de la Banque centrale influence peu les décisions d’un entrepreneur qui n’a pas accès au crédit bancaire, d’un ménage qui n’utilise pas les services financiers ou d’une entreprise qui se finance principalement sur fonds propres. La dollarisation, la faible bancarisation, l’étroitesse du crédit, la profondeur limitée des marchés financiers et le poids de l’économie informelle réduisent considérablement la portée des décisions monétaires. Les instruments sont ceux des grandes banques centrales. L’économie qu’ils sont censés influencer ne l’est pas encore.

Le véritable défi n’est donc pas d’importer les instruments de la modernité financière. Il consiste à construire les institutions qui permettront à ces instruments de produire pleinement leurs effets. Une banque centrale ne transforme pas une économie par la seule sophistication de ses outils. Elle la transforme lorsque ces outils rencontrent un système financier capable de transmettre leurs effets à l’économie réelle. Les instruments ne créent pas les canaux de transmission. Ce sont les institutions qui les créent.

Le fétichisme des instruments modernes soulève une interrogation plus profonde. André Wameso surestime-t-il sincèrement la portée de ces instruments dans une économie qui ne dispose pas encore des canaux de transmission nécessaires, ou la mise en avant de ces indicateurs techniques contribue-t-elle à entretenir une perception de réussite que la réalité quotidienne des Congolais, marquée par une pauvreté extrême persistante, un chômage massif et une profonde humiliation économique et sociale, dément, comme ce fut souvent le cas sous la primature de Matata Ponyo ?

Le véritable test d’une banque centrale en RDC

Une banque centrale ne devrait pas être jugée sur les circonstances qu’elle subit, ni sur des performances qui dépendent principalement d’autres acteurs. Elle devrait être évaluée à partir des responsabilités qui relèvent directement de son mandat et de sa capacité à les exercer durablement. Cette distinction est essentielle, car elle permet de dépasser la confusion entre les résultats intermédiaires qu’une banque centrale contrôle et les transformations économiques qu’elle cherche à rendre possibles.

La stabilité monétaire est sans doute l’une des plus grandes conquêtes d’une banque centrale. Elle protège la valeur de la monnaie, réduit l’incertitude et restaure la confiance. Aucune économie ne peut durablement prospérer dans le désordre monétaire. Mais une conquête peut devenir une illusion lorsqu’elle finit par être confondue avec la destination. La stabilité constitue une condition du développement. Elle ne saurait en être la finalité. Plus encore, dans une économie où la dollarisation demeure profondément enracinée et où, dans certaines régions frontalières, le shilling ougandais s’impose parfois davantage que le franc congolais dans les transactions quotidiennes, la stabilité du taux de change ne suffit pas à démontrer que la monnaie nationale a retrouvé pleinement son rôle d’instrument de confiance, d’épargne et d’échange.

La véritable responsabilité d’une banque centrale consiste précisément à transformer cette stabilité en levier de développement. Son action ne se limite pas à préserver les équilibres monétaires. Elle consiste également à renforcer la confiance dans la monnaie nationale, à consolider le système bancaire, à développer les systèmes de paiement, à approfondir l’intermédiation financière, à mobiliser l’épargne nationale et à accroître progressivement la capacité de la politique monétaire à irriguer l’économie réelle. C’est dans cette progression que réside sa véritable contribution au développement.

Les questions deviennent alors plus exigeantes. Le franc congolais inspire-t-il suffisamment confiance pour redevenir la monnaie privilégiée des transactions, de l’épargne et des contrats ? Les entreprises accèdent-elles plus facilement au crédit ? L’épargne nationale est-elle mieux mobilisée ? Les paiements électroniques progressent-ils ? Le système financier devient-il plus profond, plus inclusif et davantage capable d’accompagner l’investissement productif ? Une monnaie plus stable rend-elle enfin possibles davantage d’investissements, d’innovations, d’emplois et de création de richesse ?

C’est tout le paradoxe des politiques monétaires contemporaines. Plus elles deviennent crédibles, plus elles risquent d’être évaluées à partir des équilibres qu’elles préservent plutôt qu’à partir des transformations qu’elles rendent possibles. Une économie peut réussir sa stabilisation tout en échouant à transformer sa structure productive. La discipline monétaire demeure indispensable. Elle perd cependant sa force transformatrice lorsqu’elle ne devient pas le point de départ d’une économie plus productive, plus innovante et plus prospère.

La peur de la contradiction

Nombreux étaient ceux qui pensaient qu’à ce stade André Wameso aurait été relevé de ses fonctions et appelé à exercer des responsabilités moins stratégiques. D’autres estimaient qu’il choisirait lui-même de quitter ses fonctions, convaincu que l’intérêt supérieur de ses concitoyens devait primer sur toute autre considération, avant de rejoindre le rang des anciens gouverneurs de la Banque centrale du Congo. Aucun de ces scénarios ne semble aujourd’hui se dessiner. À défaut de remettre en cause la direction prise, on a préféré multiplier les ordonnances présidentielles pour lui adjoindre de nouvelles « nounous ».

Depuis son entrée en fonction, plusieurs économistes congolais ont publié des tribunes proposant des pistes pour faire de la Banque centrale un véritable instrument de développement. Ces contributions ne cherchent pas à distribuer des satisfecit. Elles traduisent la volonté d’enrichir le débat national. Une institution qui aspire à jouer un rôle stratégique ne peut se satisfaire de la seule reconnaissance des institutions financières internationales. Elle doit également accepter la contre-expertise de son propre écosystème intellectuel. Comme je l’ai déjà suggéré au gouverneur André Wameso, la relance de la revue scientifique de la Banque centrale, l’organisation régulière de forums de recherche et un dialogue plus étroit avec les universités, les centres de recherche et les économistes indépendants contribueraient à inscrire durablement la réflexion économique au cœur de l’institution.

Une année de plus ou une année de trop ?

Une deuxième année commence. Elle offre à André Wameso l’occasion de redéfinir les priorités de la Banque centrale du Congo et de lui donner une ambition à la hauteur des défis économiques du pays. Toute institution connaît un moment où la continuité cesse d’être synonyme de stabilité pour devenir un renoncement au changement.

Un gouverneur de banque centrale ne gagne rien à évoluer dans une chambre d’écho ou à s’entourer de « lèche-bottes ». Les certitudes, surtout lorsqu’elles ne reposent sur aucun véritable soubassement théorique ou idéologique, résistent rarement à l’épreuve de la contradiction. C’est précisément la confrontation des idées qui distingue une pensée solide d’une simple illusion. Les économistes indépendants, la contre-expertise et la confrontation des idées constituent un actif stratégique pour toute institution soucieuse d’améliorer la qualité de ses décisions. Se priver de cette intelligence collective revient à renoncer à un laboratoire permanent d’idées, d’innovations et de solutions.

Le débat sur la dollarisation illustre parfaitement cette nécessité. Depuis plusieurs années, la priorité semble être de réduire l’utilisation du dollar américain. Cet objectif procède d’une mauvaise lecture du problème. Les préférences monétaires ne se décrètent pas. Elles se construisent. Les ménages et les entreprises choisissent une monnaie parce qu’elle inspire confiance, facilite les transactions, protège l’épargne et offre de véritables opportunités économiques. Le véritable défi consiste donc à accroître naturellement l’attractivité du franc congolais en développant les instruments financiers libellés en monnaie nationale, en renforçant les systèmes de paiement, en approfondissant le système bancaire et en créant davantage d’opportunités d’investissement en francs congolais.

Le premier pas important dans cette direction consiste pour la Banque centrale à porter un plaidoyer en faveur de la dédollarisation du secteur public l’une de ses principales priorités. L’État ne peut durablement appeler les citoyens, les commerçants, les entreprises, les banques privées à faire confiance au franc congolais s’il continue lui-même à privilégier le dollar américain dans ses propres opérations. La crédibilité d’une monnaie commence toujours par l’exemple donné par les institutions qui l’émettent et l’administrent.

La deuxième année sera celle où les bricolages devront céder la place à une véritable vision stratégique tournée vers la modernisation de la vie économique des Congolais et, à travers elle, de l’économie nationale. Les ajustements techniques ne suffisent plus. La Banque centrale est désormais attendue sur sa capacité à transformer les institutions financières, à renforcer les canaux de transmission de la politique monétaire et à créer les conditions d’une économie plus productive, plus innovante et plus prospère.

Jo M. Sekimonyo, PhD

Chancelier de l’Université Lumumba

Économiste politique hétérodoxe