Que doit financer l’État avec notre argent ? À vos stylos

La question budgétaire est généralement posée de la manière la plus pauvre possible. Combien l’État doit-il dépenser, combien doit-il taxer, combien peut-il emprunter, quel déficit peut-il supporter et quelle part du PIB doit représenter la dépense publique.

Ce vocabulaire comptable a fini par masquer la question politique fondamentale. Avant de demander combien l’État dépense, une société devrait demander ce qu’elle cherche à devenir par cette dépense. Le budget n’est pas seulement un tableau de recettes et de décaissements. Il est la traduction financière d’une conception de la civilisation.

Dépenser n’est pas gouverner

Adam Smith, souvent réduit à tort au rôle de prophète du laisser-faire, reconnaissait déjà à l’État des fonctions essentielles dans la défense, la justice, les infrastructures et l’instruction. Friedrich List allait plus loin en contestant l’idée qu’un pays puisse se développer simplement en laissant les avantages comparatifs du moment dicter son avenir. Une nation, expliquait-il en substance, doit construire ses forces productives. Alexander Hamilton avait formulé une intuition proche aux États-Unis lorsqu’il défendait l’émergence d’une capacité manufacturière nationale. L’État ne devait pas seulement protéger l’économie existante. Il devait contribuer à faire apparaître celle qui n’existait pas encore.

Cette distinction reste essentielle parce qu’une dépense publique peut soulager sans transformer. Elle peut maintenir une administration, payer des missions, acheter des véhicules, multiplier les séminaires, subventionner des consommations ou entretenir des structures devenues inutiles sans ajouter une seule capacité durable à la société. Une autre dépense peut produire des effets pendant plusieurs générations en construisant une université, une voie ferrée, un laboratoire, un système d’eau potable, une capacité énergétique, un cadastre fiable, une infrastructure numérique, une industrie stratégique ou une administration capable de faire respecter les contrats.

John Maynard Keynes a montré qu’un État pouvait utiliser sa capacité budgétaire pour empêcher l’effondrement de la demande et du niveau d’activité. Karl Polanyi a rappelé qu’une économie n’existe jamais indépendamment de l’ordre social qui la porte. Amartya Sen a ensuite déplacé la réflexion sur le développement vers les capacités humaines, montrant que le progrès ne peut être réduit à l’accumulation de biens ou à la progression abstraite du revenu. Mariana Mazzucato insiste aujourd’hui sur le rôle entrepreneurial que l’État peut jouer lorsqu’il organise des missions, assume certaines incertitudes et contribue à faire émerger des technologies que le secteur privé n’aurait pas nécessairement financées seul.

La philosophie politique avait compris bien avant les économistes que la dépense publique constitue aussi un choix moral. Aristote associait la politique à la recherche des conditions d’une vie bonne dans la cité. Ibn Khaldûn observait déjà les relations entre fiscalité, pouvoir politique, prospérité, organisation sociale et déclin des États. Thomas Hobbes voyait dans la puissance publique la condition permettant de sortir de l’insécurité permanente. John Rawls demandera beaucoup plus tard comment organiser les institutions d’une société de manière équitable, tandis qu’Amartya Sen déplacera encore la question vers les libertés réelles dont disposent les individus.

Ce détour par la philosophie permet de comprendre pourquoi le budget ne peut être jugé uniquement par son équilibre comptable. Un État peut parfaitement exécuter son budget et échouer à construire sa société. Il peut respecter les procédures, consommer les crédits prévus, clôturer correctement ses exercices et laisser derrière lui exactement les mêmes fragilités structurelles. L’efficacité administrative n’est donc pas synonyme de transformation nationale. Dépenser correctement de l’argent public reste insuffisant lorsque l’argent lui-même ne poursuit aucune direction intelligible.

L’argent public devrait acheter des capacités futures

Le monde asiatique fournit une illustration particulièrement importante de cette différence entre dépense et transformation. Friedrich List a influencé bien au-delà de l’Europe et ses intuitions réapparaissent sous différentes formes dans l’histoire industrielle du Japon, de la Corée du Sud, de Taïwan et de la Chine. L’économiste chinois Justin Yifu Lin insiste sur la transformation structurelle et sur la nécessité de développer progressivement des activités compatibles avec les capacités présentes tout en construisant les conditions permettant d’en gravir les échelons. Hu Angang défend depuis longtemps une conception de la capacité d’État dans laquelle le développement repose également sur la faculté d’un gouvernement de mobiliser des ressources, de coordonner des investissements et de poursuivre des objectifs de longue durée.

La trajectoire chinoise mérite ici d’être regardée sans admiration automatique ni caricature idéologique. Deng Xiaoping n’a pas construit la transformation chinoise en demandant seulement comment distribuer davantage d’argent aux structures déjà présentes. Le pouvoir chinois a cherché à accumuler des capacités industrielles, technologiques, logistiques et humaines. Les routes devaient conduire quelque part, les universités devaient produire des compétences utiles, les zones économiques spéciales devaient servir un apprentissage institutionnel et le crédit devait soutenir une transformation productive. Tout n’a pas été efficace et les coûts sociaux, environnementaux et politiques de cette trajectoire sont réels, mais sa logique fondamentale mérite d’être comprise. L’argent public devient stratégique lorsqu’il acquiert une direction.

Cette idée rejoint une question que je développe dans mes travaux sur l’architecture monétaire. La monnaie n’est ni intrinsèquement inflationniste ni intrinsèquement développementale. Ce sont les institutions à travers lesquelles la capacité monétaire circule qui déterminent ce qu’elle devient. La même logique vaut pour la dépense publique. Cent millions de dollars peuvent disparaître dans la consommation administrative, nourrir une bulle immobilière, financer des importations ou créer une chaîne de sous-traitance improductive. Les mêmes cent millions peuvent aussi former des ingénieurs, irriguer des terres, électrifier des zones industrielles, financer de la recherche, organiser un système de transport ou permettre l’émergence de nouvelles entreprises.

La dépense n’a donc pas de vertu en elle-même. Sa valeur dépend de l’architecture institutionnelle qui transforme l’argent en capacités. L’État devrait privilégier les dépenses qui élargissent les possibilités futures de la société, celles qui permettent au pays de produire demain ce qu’il ne sait pas produire aujourd’hui, de résoudre des problèmes qu’il ne sait pas encore résoudre et d’acquérir les compétences qu’il continue d’acheter ailleurs.

Cela implique l’éducation, mais pas n’importe quelle éducation. Construire des universités sans laboratoires, des diplômes sans industries capables d’absorber les compétences et des programmes sans relation avec la transformation économique revient parfois à financer l’attente du chômage. Cela implique les infrastructures, mais pas n’importe quelles infrastructures. Construire une route simplement parce qu’un budget doit être exécuté n’est pas équivalent à créer un corridor qui réduit les coûts logistiques d’une région productive. Cela implique la santé puisque la maladie détruit du capital humain, du temps de travail, de l’épargne familiale et de la dignité. Cela implique aussi la recherche, l’énergie, les institutions judiciaires, les systèmes statistiques et les capacités administratives sans lesquelles les ambitions restent des discours.

Ha-Joon Chang a montré à quel point les pays aujourd’hui développés ont utilisé des politiques industrielles qu’ils recommandent parfois aux autres de ne plus utiliser. Dani Rodrik insiste sur la nécessité de découvrir les activités productives qu’une économie peut développer et sur le rôle que la puissance publique peut jouer dans cet apprentissage. Alice Amsden a documenté le rôle de l’État dans l’industrialisation tardive de l’Asie. Albert Hirschman insistait pour sa part sur les investissements capables d’en déclencher d’autres et de créer des enchaînements productifs. Ces travaux convergent vers un principe que de nombreux États continuent d’éviter. Le développement n’est pas le résultat automatique d’une addition de projets. Il est le produit d’une accumulation organisée de capacités.

Une centrale électrique ne vaut donc pas uniquement par l’électricité qu’elle produit. Elle peut rendre possibles des usines qui créent des emplois, qui génèrent des revenus, qui élargissent les marchés et qui produisent à leur tour de nouvelles recettes fiscales. Une université scientifique bien organisée peut alimenter des laboratoires, des entreprises, des brevets et des innovations. Une voie ferrée peut modifier la rentabilité économique d’un territoire entier. Le meilleur investissement public possède souvent cette caractéristique. Il ne se termine pas avec lui-même.

Protéger la société sans administrer éternellement sa pauvreté

L’Afrique possède elle aussi ses propres ressources intellectuelles pour penser cette question. Julius Nyerere refusait de réduire le développement à la croissance comptable et insistait sur la formation humaine, l’autonomie et la dignité collective. Kwame Nkrumah considérait l’indépendance politique comme insuffisante lorsque les structures économiques continuaient d’organiser la dépendance. Thomas Sankara dénonçait un développement dans lequel les choix essentiels d’une société restent déterminés de l’extérieur. Samir Amin analysait les mécanismes par lesquels les économies périphériques peuvent rester enfermées dans des fonctions subordonnées au sein du système mondial. Thandika Mkandawire a consacré une grande partie de son œuvre à combattre l’idée selon laquelle l’Afrique serait condamnée à choisir entre un État prédateur et un marché miraculeusement autorégulateur.

Ces penseurs obligent à dépasser une confusion profondément installée dans les débats africains. Dépenser pour les pauvres n’est pas nécessairement construire une économie dans laquelle ils cesseront d’être pauvres. Une politique sociale peut être indispensable et une société décente doit protéger ceux que la maladie, l’âge, le handicap, les crises ou les accidents économiques fragilisent. Mais si l’État consacre son intelligence entière à redistribuer les conséquences de la pauvreté sans attaquer son architecture productive, il transforme la solidarité en gestion permanente de la vulnérabilité.

Le véritable enjeu consiste donc à distinguer la dépense qui répare de celle qui transforme, tout en comprenant que les deux peuvent être nécessaires. Un hôpital répare des corps mais augmente aussi les capacités productives de la société. Une école nourrit une capacité future. Une politique alimentaire peut empêcher une catastrophe humaine immédiate sans remplacer une agriculture capable de nourrir durablement la population. Une allocation sociale peut empêcher une famille de sombrer sans remplacer une économie capable de lui offrir un revenu digne.

Une population malade, sous-alimentée, mal instruite ou constamment exposée à l’insécurité ne constitue pas une base productive sérieuse. Mais redistribuer davantage ne suffit pas non plus à produire le développement. Une société peut finir par partager méthodiquement une richesse qu’elle ne sait pas suffisamment renouveler. La solidarité devient alors indispensable précisément parce que la transformation économique ne vient jamais.

Amartya Sen permet de dépasser cette opposition en définissant le développement par l’expansion des libertés et des capacités réelles. La politique sociale ne devrait donc pas simplement maintenir les individus au-dessus d’un seuil minimal de survie. Elle devrait augmenter leur capacité à apprendre, se soigner, produire, entreprendre, se déplacer, créer et participer à la vie collective. Protéger aujourd’hui devrait contribuer à rendre moins nécessaire la protection de demain.

Financer ce que le pays ne sait pas encore faire

La question devient particulièrement brutale dans les pays riches en ressources naturelles. Lorsque le sous-sol offre du cuivre, du cobalt, de l’or, du pétrole ou d’autres minerais stratégiques, la réponse habituelle consiste à réclamer davantage de transformation locale. Cette ambition peut être légitime, mais elle reste intellectuellement insuffisante lorsqu’elle signifie seulement occuper un étage légèrement supérieur dans une chaîne de valeur conçue et contrôlée ailleurs.

Ajouter de la valeur n’est pas nécessairement créer le pouvoir économique qui permet de décider où se situe cette valeur, qui possède la technologie, qui contrôle les brevets, qui finance l’investissement, qui possède les marques et qui capte les marges. Une économie peut extraire moins brutalement, raffiner davantage et assembler davantage tout en restant subordonnée si la conception, la propriété intellectuelle, les standards, le financement et les marchés restent ailleurs.

L’État africain devrait donc financer non seulement ce que le pays sait déjà produire, mais les capacités qui lui permettront de faire demain ce qu’il ne sait pas encore faire. La Malaisie n’est pas devenue un acteur industriel en décidant que son destin éternel était l’étain et le caoutchouc. La Corée du Sud n’a pas interprété sa pauvreté d’après-guerre comme un avantage comparatif définitif. La Chine n’a pas considéré l’assemblage à bas coût comme l’horizon naturel de sa population. Les États qui transforment leur position dans l’économie mondiale apprennent progressivement à déplacer leur frontière productive.

Pour un pays riche en ressources, la rente devrait idéalement financer sa propre obsolescence. Le cuivre, le cobalt, l’or, le pétrole ou le lithium devraient servir à construire une économie progressivement moins dépendante de leur extraction. Les revenus tirés du sous-sol peuvent financer des écoles d’ingénieurs, des laboratoires, des infrastructures énergétiques, des systèmes logistiques, des entreprises technologiques, des institutions scientifiques, des mécanismes de financement industriel et les capacités publiques nécessaires à l’émergence de secteurs qui n’existent pas encore.

Un budget doit laisser derrière lui autre chose qu’un État plus lourd

Un budget public devrait dès lors pouvoir être lu comme une carte du futur. Il devrait permettre de voir quelle part prépare les enfants à produire les connaissances de demain, quelle part donne aux chercheurs les moyens de chercher, quelle part réduit le coût de l’énergie, quelle part connecte les villes et les campagnes, quelle part améliore les capacités technologiques nationales et quelle part construit les systèmes financiers, numériques et administratifs nécessaires à l’investissement. Il devrait surtout permettre de mesurer ce qui reste après les salaires politiques, les missions, les véhicules, les cérémonies, les cabinets, les voyages, les avantages et la reproduction quotidienne de l’appareil d’État.

Cette dernière question est probablement la plus inconfortable. Beaucoup d’États pauvres ne manquent pas seulement d’argent. Ils dépensent une part considérable de leur intelligence politique à reproduire l’État plutôt qu’à construire la société. Présidences hypertrophiées, cabinets, missions, véhicules, cérémonies, institutions dupliquées, conférences, avantages, déplacements et administrations sans capacité opérationnelle deviennent progressivement un système économique en soi. La puissance publique consomme alors des ressources pour maintenir l’architecture qui les consomme.

L’État doit assurer la dignité du présent, protéger ceux que la société ne peut abandonner et maintenir les biens publics fondamentaux, mais son ambition ne peut s’arrêter là. Il doit investir là où l’argent collectif augmente durablement la capacité collective. Une nation ne devient pas moderne parce que son gouvernement dépense davantage. Elle le devient lorsque ses dépenses modifient ce qu’elle est capable de produire, de connaître, d’inventer, d’organiser et d’imaginer.

Un budget national devrait être jugé moins par sa taille que par la civilisation économique qu’il rend possible. Lorsqu’un gouvernement aligne des milliers de milliards de francs de dépenses, l’enjeu n’est pas de savoir combien l’État réussira à brûler, distribuer ou administrer. Il faut regarder ce que cette masse publique laisse derrière elle dans le secteur privé productif, combien d’entreprises deviennent capables de fabriquer, transformer, financer, exporter, posséder des actifs et imposer leur place dans les chaînes de valeur.

Après tant de milliards, la vraie question devrait être presque brutale. Qu’est-ce que le pays saura faire qu’il ne savait pas faire avant ? Quels Congolais seront devenus propriétaires d’outils de production plutôt que simples exécutants de marchés ? Quelles entreprises locales auront cessé de vivre à la merci d’un contrat, d’un importateur ou d’un donneur d’ordre étranger ? Un budget qui enfle sans élargir cette capacité productive ne construit pas une économie. Il engraisse simplement l’État au milieu d’un secteur privé condamné à rester maigre.

Jo M. Sekimonyo, PhD
Chancelier de l’Université Lumumba
Économiste politique hétérodoxe