RDC : pourquoi les projets de développement échouent

Les projets sont les éléments de base du développement. Sans une identification, une préparation et une mise en œuvre réussies des projets, les plans de développement ne sont que des souhaits et les pays en développement stagneraient ou régresseraient. Les projets sont « à la pointe » du développement. 

D’autres notent le rôle central que la gestion de projet assume dans l’administration publique des pays en développement.  La plupart des administrateurs sont plus directement concernés par l’administration des programmes et des projets que par d’autres aspects plus génériques de l’administration publique. 

Pendant près d’un quart de siècle, les projets ont également été les principaux instruments d’octroi de subventions, de crédits, de prêts et d’aide technique aux pays en développement par les organismes d’aide internationale. Le volume des prêts et le nombre de projets ont fortement augmenté au cours de la dernière décennie, et les organisations d’aide telles que la Banque mondiale, l’Agence américaine pour le développement international et le Programme des Nations Unies pour le développement diversifient largement les secteurs dans lesquels ils feront de futurs investissements.

La rareté des projets bien conçus est l’une des principales raisons du mauvais bilan de la mise en œuvre des plans dans de nombreux pays en développement. L’incapacité à identifier, formuler, préparer et exécuter des projets continue d’être un obstacle majeur à l’augmentation du flux de capitaux vers les sociétés les plus pauvres.

Les analystes ont constaté que la plupart des pays en développement n’ont tout simplement pas les capacités institutionnelles adéquates ou le personnel formé pour planifier et mettre en œuvre efficacement les projets. Les approches traditionnelles de l’administration publique, a-t-on constaté, sont peu utiles pour préparer les administrateurs des pays moins développés aux tâches complexes de planification et d’exécution des projets de développement. La formation classique de l’administration publique — fondée sur des procédures légalistes, centralisées et réglementaires — n’est pas adéquate pour faire face à la dynamique du changement. 

Dans de nombreux cas, les pratiques de gestion de projet utilisées dans les pays avancés – celles développées dans la défense, la R&D d’entreprise et les programmes spatiaux – ont été prescrites pour accroître la capacité de mise en œuvre des pays en développement ; on a tenté d’installer des techniques et des procédures complexes de gestion de projet. Les traditions culturelles, politiques et sociales, dans de nombreux cas, inhibent l’utilisation des procédures de gestion de projet américaines ou européennes. Même les sociétés multinationales les plus efficaces qui entreprennent de nouvelles entreprises dans les pays du Tiers-Monde constatent que des crises imprévues surgissent continuellement pour entraver la bonne exécution des grands projets.

La pléthore de problèmes de gestion de projet

Pour être efficaces, les techniques d’administration et de formation doivent reposer sur une compréhension réaliste des problèmes complexes auxquels sont confrontés les pays en développement. En 1974 et 1975, des entretiens par l’auteur avec plus de 50 fonctionnaires — administrateurs de haut niveau, responsables des prêts et des finances, personnel de projet et de programme, personnel d’évaluation et d’exploitation, programmeurs et chefs de division géographique — dans trois des plus grandes agences internationales d’aide et une analyse du contenu de certains documents d’évaluation interne, a révélé une multitude de problèmes sérieux. Les difficultés politiques, économiques, opérationnelles, sociales et physiques retardent sérieusement les projets ou les font échouer. Les problèmes suivants sont ceux qui surviennent le plus fréquemment. 

1. Planification et préparation de projet inefficaces

• Procédures d’identification et de préparation inappropriées ou inefficaces au sein des agences nationales de planification et des ministères d’exécution
• Distorsion négative des schémas de développement par l’imposition des priorités des agences de financement aux gouvernements bénéficiaires
• Incapacité des gouvernements nationaux à engager les ressources disponibles dans des projets réalisables en raison de systèmes de planification et de budgétisation des immobilisations obsolètes ou inadéquats
• Échange insuffisant entre les organisations fixant les objectifs d’investissement du projet et celles chargées d’établir les politiques générales de développement
• Analyse inadéquate de la capacité d’absorption des pays en développement pour financer, exécuter et exploiter des types spécifiques de projets dans chaque secteur
• Évaluation inexacte du marché ou des besoins en produits du projet entraînant une mauvaise répartition des ressources d’investissement et un surinvestissement dans des types de projets spécifiques
• Analyse préparatoire, évaluation sectorielle, études de faisabilité et évaluation technique insuffisantes pour fournir les informations requises pour la conception ultérieure

2. Processus d’évaluation et de sélection défectueux

• Les objectifs et les résultats attendus des projets ne sont pas clairement définis
• Accent excessif sur les objectifs financiers dans l’évaluation et la sélection des projets ; projets sélectionnés sur la base des montants totaux disponibles pour l’investissement plutôt que sur les résultats productifs des propositions de projet
• Accent excessif sur les critères économiques et techniques dans l’évaluation et la sélection des projets ; négligence des impacts administratifs, sociaux, culturels et environnementaux
• Promotion de « projets favoris » par des individus, des groupes et des agences gouvernementales dans les pays en développement et par le financement d’unités au sein d’agences d’aide internationale
• Longs délais de traitement et d’approbation des projets par les organismes de financement internationaux
• Pérennisation des projets déjà initiés grâce à des financements de suivi et de rattachement ; évaluation inadéquate des demandes de financement de continuation ou de deuxième phase
• Difficulté d’estimer les coûts réels du capital dans l’évaluation de projets individuels ou dans la comparaison d’ensembles de projets alternatifs

3. Conception de projet défectueuse

• Conception du projet inadaptée aux conditions, besoins et capacités locaux
• Conceptions insuffisamment détaillées créant le besoin de changements de conception fréquents dans les étapes ultérieures de la planification du projet et d’ajouts ou d’expansions imprévus au projet
• Échec de l’intégration des projets de construction d’immobilisations et d’infrastructures physiques dans des systèmes ou des réseaux plus vastes et connexes
• Manque de planification d’urgence pour faire face aux urgences ou aux retards imprévus
• Défaut de sélectionner des données de référence et des indicateurs de développement adéquats lors de la conception pour permettre le suivi, le contrôle et la post-évaluation
• Incapacité à planifier les changements de politique nécessaires pour un soutien adéquat du projet, tels que des incitations fiscales, des réformes agraires et des subventions ou autres avantages pour encourager les investissements privés connexes

4. Problèmes de démarrage et d’activation

• Retards dans l’octroi des approbations nationales et internationales nécessaires à l’activation du projet ; retards procéduraux et bureaucratiques au sein des agences d’assistance et des gouvernements nationaux
• Corruption
• Difficulté à obtenir des ressources locales pendant la construction du projet entraînant des retards et des dépassements de coûts
• Analyse et comparaison insuffisantes des méthodes alternatives disponibles pour atteindre les objectifs du projet pendant les phases de démarrage et d’organisation
• Planification organisationnelle inadéquate entraînant la création d’une unité de mise en œuvre de projet inappropriée ou inefficace
• Défaut de reconcevoir le projet suite à la découverte d’obstacles imprévus lors de l’organisation et de l’exploitation

5. Exécution, exploitation et supervision inadéquates du projet

• Dépassements de coûts dus à des retards dans la construction, l’achèvement et la mise en œuvre du projet
• Défaut de maintenir des flux d’informations adéquats pour indiquer la réalisation des objectifs de performance détaillés
• Capacité insuffisante ou incompétence des entrepreneurs locaux
• Manque de chefs de projet suffisamment formés et compétents
• Fragmentation excessive de la responsabilité de la mise en œuvre entre les organisations et agences gouvernementales.
• Systèmes de planification des ressources et du travail inadéquats
• Spécifications d’équipement inadéquates
• Retards de livraison et incapacité à se procurer les ressources, matériaux et fournitures nécessaires
• Procédures comptables obsolètes, méthodes de budgétisation inefficaces
• Procédures d’appel d’offres et de passation de marchés trop complexes ou inefficaces
• Incapacité à développer les compétences locales en gestion en utilisant les projets comme opérations de formation ; utilisation excessive d’expatriés dans la planification et l’exploitation du projet ; incapacité à développer des administrateurs homologues

6. Coordination externe inadéquate ou inefficace des activités du projet

• Installations, infrastructures et services de soutien insuffisants
• Coordination insuffisante entre les organisations exécutant des projets et programmes dans des secteurs de développement connexes
• Achèvement de projets parrainés par un ministère avant l’achèvement de projets parrainés par un autre ministère qui fournit les matières premières nécessaires à d’autres projets
• Défaut d’un organisme gouvernemental de former le personnel nécessaire à l’achèvement et à l’exploitation de projets entrepris par un autre organisme gouvernemental
• Ingérence politique dans la construction ou le fonctionnement interne du projet
• Investissement excessif dans la technologie locale par opposition au transfert et à l’adaptation de la technologie.

7. Lacunes dans la diffusion et l’évaluation des résultats du projet et des actions de suivi

• Résultats et avantages du projet limités à un groupe de bénéficiaires plus restreint que prévu par la conception du projet ; effets de démonstration et de diffusion des projets limités sauf lorsque des efforts particuliers sont faits pour les amplifier
• Utilisation inadéquate ou inappropriée de projets complets
• Mauvaises procédures internes de reporting et de suivi
• Suivi et contrôle inadéquats par les ministères du gouvernement central responsables de la mise en œuvre du projet
• Défaut de former et de retenir le personnel après l’achèvement du projet et le transfert des opérations du projet aux activités de production de routine
• Incapacité à anticiper, planifier ou s’adapter à l’impact politique et social des projets sur les populations locales
• Longs retards dans la soumission des rapports d’achèvement de projet
• Défaut de mettre fin aux projets en temps voulu ou de transférer les activités du projet à des organisations gouvernementales établies 
• Méthodes et procédures de post-évaluation de projet inadéquates ou inefficaces

Si cette formidable liste de problèmes doit être réduite à l’avenir, les agences d’aide internationale, les sociétés multinationales et les gouvernements des pays en développement doivent coopérer pour apporter des changements politiques et procéduraux majeurs. La connaissance des principaux problèmes de mise en œuvre des projets existe déjà au sein des organisations d’aide et des ministères de la planification, mais les difficultés à trouver des moyens d’accroître l’apprentissage organisationnel et d’utiliser les leçons de l’expérience passée empêchent son utilisation efficace. Cette étude a révélé un certain nombre de problèmes stratégiques qui ont un impact fondamental sur la progression d’un projet à chaque étape du cycle. Des actions correctives dans ces domaines problématiques dominants peuvent améliorer considérablement la planification et la mise en œuvre du projet.

Modifications de la politique de gestion de projet

Premièrement, en tant que composantes de base du développement, les projets doivent être identifiés et définis dans un contexte de développement plus large. Les plans nationaux doivent être plus étroitement liés aux propositions d’action et définir les activités spécifiques de politique, de programme et de projet nécessaires pour faciliter la mise en œuvre du plan. Certains pays en développement expérimentent une planification à moyen terme et à court terme qui identifie plus clairement les priorités des projets. La planification sectorielle et annuelle, la création d’unités d’identification de projet, la répartition de la responsabilité d’identification aux gouvernements régionaux et provinciaux, la création de bureaux de programmation sectorielle au sein des ministères d’exécution et la mise en place d’équipes de préparation de projet sont toutes testées pour améliorer le processus d’identification de projet. ⁵Toutefois, si les politiques doivent se traduire en activités de développement, la planification dans les pays en développement doit être davantage axée sur les projets.

Les procédures d’évaluation devraient être reformulées pour évaluer plus précisément la capacité d’absorption : la mesure dans laquelle l’exécution des projets proposés mettrait à l’épreuve les capacités administratives, techniques, sociales, politiques et économiques actuelles et la contribution des projets à l’expansion des capacités dans les secteurs de développement clés.

 Bien que les principales organisations d’assistance aient amélioré l’évaluation de l’impact global, les estimations irréalistes du gouvernement concernant la capacité administrative continuent d’entraîner l’échec de la fourniture des fonds de contrepartie, des réformes législatives et organisationnelles, des compétences techniques et administratives ou des infrastructures physiques essentielles à la mise en œuvre efficace du projet. L’approbation de projets qui dépassent la capacité d’absorption des gouvernements nationaux entraîne non seulement des échecs de projet, mais draine des ressources rares d’autres activités de développement.

Il est nécessaire de mettre davantage l’accent sur la mise en œuvre des projets en tant que mécanisme de formation pour le développement des compétences locales. L’amélioration de la capacité de planification, administrative et technique doit être définie comme les extrants du projet. Le besoin d’administrateurs de développement hautement qualifiés, en particulier ceux qui ont des compétences en gestion de projet, est un thème récurrent des rapports d’évaluation de l’aide internationale. Les pays en développement ont besoin de deux types d’administrateurs de projet formés : ceux qui peuvent planifier et coordonner l’ensemble du cycle du projet en tant que processus intégré et ceux qui peuvent gérer le projet en tant qu’entité organisationnelle une fois qu’il est sélectionné et approuvé.

Enfin et surtout, les améliorations de la gestion de projet doivent être apportées en gardant à l’esprit les besoins du « client » final. Les prescriptions qui violent les traditions sociales, culturelles, politiques et organisationnelles des pays en développement ne fonctionneront tout simplement pas. Le transfert massif de systèmes occidentaux de gestion de projets d’entreprise ou de défense, trop sophistiqués pour les pays en développement ayant une capacité administrative limitée, aura peu d’impact positif sur l’amélioration des compétences en gestion. Des techniques doivent être développées qui sont sensibles aux besoins, contraintes et opportunités nationales. Ces techniques doivent profiter de l’expérience des responsables locaux qui, après tout, savent le mieux ce qui fonctionnera dans leur propre pays.

Dennis A. Rondinelli

Chercheur principal à l’Institut de technologie et de développement de l’East-West Center à Honolulu