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Ghana : les réalités politiques coûteuses sapent les réformes de l’électricité

Le Ghana a réformé son secteur de l’électricité dans les règles de l’art, mais est passé des coupures de courant entre 2012 et 2015 à une surabondance d’énergie qui coûte au gouvernement environ 5 % du PIB. Fitch classe le secteur de l’énergie comme le principal moteur de la dette nationale. Comment est-ce arrivé? C’est un cas classique de mise en œuvre du « modèle de réforme standard » – une approche unique – qui ignore les réalités politiques d’un pays.

Le Ghana n’est pas le seul à réformer son secteur de l’électricité car c’était une exigence clé du « programme de bonne gouvernance » des années 1990, et ce n’est pas non plus le seul pays où les réformes ont provoqué des crises. Le Rwanda et le Mozambique sont d’autres exemples .

Le programme de gouvernance poussé par les institutions multilatérales de développement telles que la Banque mondiale comportait un certain nombre de piliers sur lesquels reposait la réforme du secteur de l’électricité.

Ils comprenaient :

  • régulation indépendante
  • tarification transparente
  • producteurs d’électricité indépendants
  • fractionnement d’un service public en entités indépendantes de production, de transport et de distribution.

L’argument en faveur de ces réformes était que la concurrence et les « bonnes » institutions créeraient de l’efficacité et alloueraient efficacement les capitaux. À terme, cela réduirait les coûts de production d’électricité tout en répondant aux besoins des consommateurs.

Le Ghana a introduit des producteurs d’électricité indépendants en 1998 , s’ajoutant à ses services publics. Il a également créé deux organismes de réglementation. Il s’agit de la Commission de l’énergie , qui autorise les producteurs d’électricité indépendants et conseille le gouvernement, et de la Commission de réglementation des services publics , qui approuve les accords d’achat d’électricité et fixe les tarifs.

Mais ces « solutions » traditionnelles n’ont pas fonctionné. Mon article récent examine les raisons. Je soutiens que les moteurs politiques communs derrière les crises de sous-approvisionnement et de surapprovisionnement sont sous-estimés, et que les approches courantes pour améliorer la politique de l’électricité ont aggravé ces crises. Comme le montre le cas du Ghana, le modèle de réforme standard peut augmenter les possibilités de distorsion du système électrique.

Les crises d’électricité au Ghana

Le passage du Ghana des pannes d’électricité à une crise financière causée par trop de pouvoir remonte au 27 août 2012, lorsqu’un petit groupe de pirates a déclenché la première des deux crises électriques majeures dans le pays.

Tentant de s’échapper de la marine togolaise sur un pétrolier capturé, les pirates ont laissé traîner l’ancre du navire. Il s’est accroché au gazoduc ouest-africain, qui transporte le gaz nigérian vers le Togo, le Bénin et le Ghana. Cela a déclenché une grave pénurie de carburant, qui, combinée à la sécheresse, a plongé le pays dans quatre années de pénurie d’électricité et de coupures fréquentes du réseau.

Cette crise de pénurie a été rapidement remplacée par une crise de surabondance. Le Ghana est entré dans une surmultiplication de la construction de centrales électriques, ce qui a entraîné une capacité de production égale au double de la demande du pays d’ ici 2018. La capacité installée, selon la Commission de l’énergie du Ghana, est de 5 083 MW, soit près du double de la demande de pointe de 2 700 MW.

Cette augmentation de la capacité de production provient de contrats de type « take-or-pay ». Le service public de distribution doit généralement payer aux compagnies d’électricité privées 90 % de l’électricité qu’ils mettent à disposition, qu’elle soit utilisée ou non. Les grands déséquilibres de l’offre et de la demande au Ghana laissent le service public avec une lourde facture, atteignant un déficit annuel de 1 milliard de dollars américains . Le Ghana a renégocié des accords d’achat d’électricité avec six des producteurs d’électricité indépendants, un accord qui, selon le ministre des Finances Ken Ofori-Atta, permettra au gouvernement d’économiser 13,2 milliards de dollars sur la durée des accords.

Concurrence politique

La rupture du gazoduc a été un déclencheur immédiat. Mais cela a été corrigé en 2014.

La longueur et la profondeur de la crise de pénurie au Ghana ne peuvent s’expliquer que par le fait de « suivre l’argent » et les moteurs politiques derrière les problèmes budgétaires du Ghana.

Le Ghana a deux traditions politiques dominantes qui se disputent le pouvoir depuis l’indépendance. Ils sont maintenant alignés sous le Nouveau Parti Patriotique et le Congrès National Démocratique. La concurrence entre les deux est féroce dans les régions swing du Ghana. Il y a aussi de la concurrence au sein de chaque parti, ce qui entraîne des remaniements réguliers des hauts responsables.

Ces luttes politiques coûtent cher, nécessitent la distribution de bénéfices aux sympathisants et l’emploi de nombreux fantassins du parti. En 2016, des chercheurs ont découvert que les députés avaient besoin en moyenne de 389 803 GH₵ (environ 85 000 USD) pour se présenter aux élections et que ces coûts ont augmenté depuis lors. Ces coûts encouragent la conclusion d’accords corrompus et une recherche de rente plus légitime qui profite aux entreprises affiliées et aux donateurs. De même, les politiciens estiment qu’ils doivent soutenir les politiques populaires, telles que les faibles tarifs d’électricité, et veiller à ce que les programmes gouvernementaux tels que l’électrification ciblent les partisans.

Les coupures d’électricité au Ghana sont survenues parce que le gouvernement et les services publics n’ont pas acheté de pétrole brut léger et de gaz alternatifs importés. Ce carburant n’a pas pu être acheté en raison du déficit budgétaire national en 2012 après les élections de cette année-là. De plus, les gouvernements du Congrès national démocratique et du Nouveau parti patriotique sont intervenus pour abaisser les tarifs ou empêcher leur augmentation, bien que le processus soit officiellement indépendant.

L’intensité de la compétition politique entre partis explique aussi en partie la crise financière de l’offre excédentaire. À l’approche des élections de 2016, les pénuries d’électricité se poursuivaient et le gouvernement a apparemment paniqué, signant 32 contrats de production d’électricité avec le secteur privé. Pour ce faire, il a outrepassé le rôle que les experts, les régulateurs et les services publics semi-indépendants sont censés jouer dans la planification de la production d’électricité.

A cette pression électorale s’ajoutait le rôle de l’idéologie. L’augmentation de l’électricité était justifiée dans l’ hypothèse qu’elle se traduirait par l’industrialisation et la croissance. L’environnement des affaires, les barrières structurelles et la concurrence internationale ont été ignorés .

Le résultat est que le Ghana doit payer pour l’électricité qu’il ne peut pas vendre, plongeant les services publics d’énergie dans l’endettement.

Solutions grand public mal placées

Les prescriptions courantes pour résoudre de telles crises électriques ne semblent pas répondre à ces moteurs politiques. Au contraire, ils les exacerbent.

Au Ghana, la fixation indépendante des tarifs et l’approvisionnement en électricité auprès d’entreprises privées n’ont pas suivi la logique officielle du marché ou les règles juridiques sur la séparation du pouvoir politique. Les incitations politiques, les pressions électorales et les instincts idéologiques ont submergé ces structures formelles.

Les réformes basées sur le marché ont aggravé la crise, permettant l’acquisition rapide d’usines privées et le contournement de la planification experte. La crise de l’offre excédentaire aurait presque certainement été impossible sans les achats du secteur privé.

Il faut donc abandonner l’hypothèse selon laquelle la logique de marché, la privatisation et la régulation formelle apportent les meilleures réponses aux crises du secteur électrique.

Barnabé Joseph Dye

Associé de recherche, Université de Manchester

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