La croissance économique ne suffira pas, à elle seule, à réduire durablement la fragilité. La priorité de la RDC doit être de construire un État capable de mobiliser les ressources, de les gérer avec intégrité, d’assurer la sécurité et de fournir des services publics essentiels sur l’ensemble du territoire.

La République démocratique du Congo demeure confrontée à une fragilité chronique et multidimensionnelle. Son score au Fragile States Index (FSI) est passé de 110,1 en 2006 à 107,2 en 2023, soit une amélioration limitée de 2,9 points en dix-sept ans. En 2023, le pays affichait encore le quatrième score de fragilité le plus élevé de l’indice. Cette persistance traduit moins un choc temporaire qu’un déficit structurel de sécurité, de légitimité, de cohésion politique et de prestation de services. Dans le même temps, le PIB réel par habitant a progressé d’environ 50 % entre 2006 et 2023.

Cette évolution est importante, mais elle ne s’est pas accompagnée d’une baisse proportionnelle de la fragilité. La corrélation temporelle entre le niveau du FSI et le PIB réel par habitant est faible (r = 0,17). Elle ne permet pas d’établir une causalité, mais elle confirme que l’augmentation du revenu moyen ne se transforme pas automatiquement en institutions plus solides, en services publics plus accessibles ou en confiance accrue dans l’État. La comparaison régionale renforce ce diagnostic. En 2023, le PIB réel par habitant de la RDC ne représentait qu’environ 34 % de la moyenne de l’Afrique subsaharienne, tandis que son score de fragilité demeurait supérieur de plus de 23 points à la moyenne régionale. Les indicateurs de gestion publique, de mobilisation des recettes et de services essentiels montrent que le principal enjeu n’est pas seulement de créer davantage de richesse, mais de convertir les ressources disponibles en capacités publiques effectives.

Objet, méthode et cadre d’analyse

Ce rapport examine une question centrale pour l’avenir de la RDC : dans quelle mesure les progrès économiques observés depuis le milieu des années 2000 se sont-ils traduits par une réduction de la fragilité et un renforcement de la capacité de l’État ? L’analyse met en relation l’évolution du FSI, le revenu par habitant, plusieurs indicateurs de gestion publique et des résultats de services essentiels, puis compare la trajectoire congolaise à celle de l’Afrique subsaharienne.

L’analyse combine deux sources principales fournies avec la demande. Le Fragile States Index couvre la période 2006-2023 et synthétise douze dimensions sociales, économiques et politiques. Son échelle va approximativement de 0 à 120 : plus le score est élevé, plus la fragilité est forte. Les World Development Indicators (WDI) de la Banque mondiale fournissent les données de revenu, de finances publiques, de qualité institutionnelle et d’accès aux service

Pour le FSI, la référence régionale est une moyenne simple des pays d’Afrique subsaharienne présents dans les fichiers annuels. Pour le PIB par habitant, le rapport utilise l’agrégat régional de la Banque mondiale. Les comparaisons temporelles sont exprimées en dollars constants de 2015 ; le nuage de points régional de 2022 utilise les dollars courants sur une échelle logarithmique afin de mieux représenter les écarts de revenu entre pays.

La capacité de l’État désigne ici l’aptitude des institutions publiques à mobiliser des ressources, prendre des décisions crédibles, exécuter les politiques, faire respecter les règles, fournir des services, coordonner les acteurs et rendre compte des résultats. Elle ne se réduit donc ni à la taille du budget ni au nombre d’agents publics. Elle dépend de la qualité des systèmes fiscaux, budgétaires, administratifs, judiciaires et territoriaux qui transforment des ressources en biens publics.

Cette lecture est cohérente avec les travaux internationaux sur les contextes fragiles : la sécurité, la justice, les services, la légitimité et la capacité d’exécution se renforcent mutuellement, tandis que les déficits institutionnels prolongés entretiennent les cycles de vulnérabilité. L’enjeu pour la RDC est donc de consolider progressivement les fonctions essentielles de l’État, avec un séquençage réaliste et des résultats visibles pour la population.

Le FSI est un indicateur composite utile pour comparer les trajectoires et identifier les pressions, mais il ne constitue pas une mesure directe de l’efficacité de l’État et ne démontre pas de relations causales. De même, les corrélations présentées dans le rapport décrivent des associations. Elles doivent être interprétées comme des éléments de diagnostic, à compléter par des analyses sectorielles, territoriales et institutionnelles plus fines.

Une fragilité durablement supérieure à la moyenne régionale

Figure 1. Score de fragilité de la RDC et moyenne simple de l’Afrique subsaharienne, 2006-2023.

Source : Fragile States Index ; calculs à partir des fichiers fournis.

La trajectoire congolaise est marquée par une forte inertie. Après une baisse temporaire du score en 2007, la fragilité augmente de nouveau et atteint un sommet en 2013. Une amélioration progressive apparaît ensuite, mais elle reste lente et insuffisante pour modifier la position relative du pays. La moyenne régionale, elle aussi élevée, suit une trajectoire plus favorable depuis 2018, ce qui empêche la RDC de rattraper le reste de l’Afrique subsaharienne.

Cette persistance suggère que les facteurs de fragilité sont profondément imbriqués : insécurité, déplacements forcés des populations, faible présence administrative, déficits de services, tensions politiques et difficultés de coordination. Une réponse exclusivement sectorielle risque donc de déplacer les contraintes sans les résoudre. La priorité doit être un programme transversal de consolidation de l’État, incluant des interventions de paix, de développement local et de protection sociale.

Les dimensions étatiques restent au coeur de la fragilité

L’amélioration limitée du score global masque des évolutions contrastées. Les dimensions directement liées à la légitimité de l’État et aux services publics se sont détériorées entre 2006 et 2023. Dans le même temps, la pression liée aux réfugiés et aux personnes déplacées internes demeure proche du niveau maximal de l’indice. L’appareil de sécurité s’améliore, mais son score reste élevé et ne suffit pas à compenser les autres vulnérabilités.

Tableau 1. Évolution de composantes sélectionnées du FSI pour la RDC.

Source : Fragile States Index 2006 et 2023. Une variation positive correspond à une détérioration.

Trois enseignements se dégagent. Premièrement, les scores de légitimité et de services publics restent à des niveaux critiques, ce qui indique que la population ne bénéficie pas encore d’une amélioration institutionnelle proportionnelle aux progrès économiques. Deuxièmement, la pression des déplacements de population pèse sur les administrations locales, les infrastructures et les communautés d’accueil. Troisièmement, la stabilité du score des élites factionnalisées révèle l’absence de progrès durable dans la cohésion politique et la capacité à soutenir des réformes au-delà des cycles politiques.

L’amélioration de l’appareil de sécurité est positive, mais elle ne doit pas être interprétée comme la preuve qu’une réponse sécuritaire suffit. Une sécurité durable dépend aussi de la justice, de la présence administrative, de la gestion des terres, de l’accès aux services, de l’emploi et de mécanismes crédibles de règlement des différends. L’autorité de l’État se consolide lorsqu’elle est à la fois protectrice, prévisible et utile.

Un rattrapage économique réel, mais encore insuffisant

Figure 2. PIB réel par habitant de la RDC et de l’Afrique subsaharienne, 2006-2023.

Source : World Development Indicators, indicateur NY.GDP.PCAP.KD.

Tableau 2. PIB réel par habitant, dollars constants de 2015.

Source : World Development Indicators ; calculs à partir des données fournies.

Entre 2006 et 2023, le revenu réel par habitant de la RDC a augmenté d’environ 50,6 %. Le ratio par rapport à la moyenne régionale est passé de 25 % à 34 %, ce qui représente un rattrapage partiel. Toutefois, ce progrès part d’un niveau très faible et laisse subsister un écart considérable de ressources disponibles par personne.

Le rattrapage économique reste donc nécessaire, mais il ne constitue qu’une condition parmi d’autres. Sa contribution à la stabilité dépend de la structure de la croissance, de sa diffusion territoriale, de sa capacité à créer des revenus et, surtout, de la part de la richesse qui est convertie en recettes publiques, en investissements collectifs et en services. Sans ces mécanismes, la croissance peut coexister avec une fragilité élevée.

La croissance ne s’est pas traduite par une baisse proportionnelle de la fragilité

Figure 3. RDC : évolution comparée de la fragilité et du PIB réel par habitant, base 2006 = 100.

Source : Fragile States Index et World Development Indicators ; calculs de l’auteur.

La figure 3 met en évidence une divergence nette : l’indice du PIB par habitant s’élève jusqu’à environ 151 en 2023, tandis que l’indice de fragilité reste proche de son niveau initial. La corrélation simple entre le FSI et le PIB réel par habitant sur la période est de r = 0,17. Ce résultat est faible et ne doit pas être interprété comme un effet causal. Il indique néanmoins que les variations du revenu moyen expliquent peu l’évolution annuelle de la fragilité congolaise.

Le maillon manquant est la conversion institutionnelle. Pour que la croissance réduise la fragilité, elle doit élargir la base fiscale, améliorer la qualité de la dépense, soutenir l’emploi et financer une présence publique crédible. Elle doit également produire des bénéfices visibles dans les territoires qui subissent les pressions les plus fortes. Lorsque ces canaux restent faibles, les gains économiques peuvent être concentrés, volatils ou peu perceptibles par la majorité de la population.

La RDC combine faible revenu et fragilité extrême

Figure 4. Relation entre fragilité et PIB par habitant dans 45 pays d’Afrique subsaharienne, 2022.

Source : Fragile States Index et World Development Indicators, indicateur NY.GDP.PCAP.CD.

La comparaison transversale révèle une relation régionale plus nette que la relation observée dans le temps pour la seule RDC. Cette différence est importante. Elle suggère que le niveau de développement et la qualité des institutions sont étroitement associés à long terme, mais que la croissance d’un pays sur une période relativement courte ne réduit la fragilité que si elle modifie effectivement les capacités publiques et les conditions de vie.

La position de la RDC appelle donc un double agenda. Le pays doit accélérer la création de richesse et la diversification des opportunités économiques, tout en renforçant les mécanismes qui permettent de convertir cette richesse en recettes publiques, en investissement collectif, en sécurité et en confiance institutionnelle. L’un de ces agendas ne peut durablement réussir sans l’autre.

Les indicateurs de capacité publique confirment le diagnostic

Gestion publique et mobilisation des ressources

En 2022, les recettes fiscales de la RDC représentaient environ 10,7 % du PIB et les recettes hors dons 13,2 % du PIB. Ces ratios limitent la marge de manoeuvre disponible pour financer l’administration, la sécurité, la justice, les infrastructures et les services sociaux. Ils rendent également le budget plus vulnérable aux chocs et accroissent la dépendance à des financements irréguliers ou affectés.

Tableau 3. Indicateurs sélectionnés de qualité institutionnelle en RDC.

Source : World Development Indicators, dernières valeurs disponibles.

Les scores CPIA, compris entre 2,5 et 3,0 sur une échelle de 1 à 6, convergent vers le même constat. Le système public dispose de marges importantes d’amélioration en matière de gestion budgétaire, de contrôle, de transparence et de mobilisation des ressources. La réforme fiscale ne peut donc pas être dissociée de la réforme de la dépense : une augmentation durable des recettes suppose que les contribuables perçoivent une meilleure utilisation des fonds publics.

La faiblesse de l’État est visible dans les services reçus

Tableau 4. Résultats de services publics : RDC et Afrique subsaharienne.

Source : World Development Indicators ; dernière année commune disponible pour chaque indicateur.

Les écarts sont considérables. L’accès à l’électricité est inférieur de 31,2 points de pourcentage à la moyenne régionale ; l’écart atteint 31,8 points pour l’eau potable de base et 20,8 points pour l’assainissement. Les dépenses publiques de santé par habitant sont plus de sept fois inférieures à la moyenne régionale, tandis que la mortalité des moins de cinq ans est supérieure de 18,5 décès pour 1 000 naissances vivantes.

Quatre goulots d’étranglement transversaux

Au-delà des indicateurs sectoriels, le diagnostic met en évidence quatre goulots d’étranglement transversaux qui limitent la capacité de l’État congolais à convertir les ressources du pays en stabilité durable, en services publics de qualité et en confiance institutionnelle. Ces contraintes se renforcent mutuellement et expliquent, en grande partie, pourquoi la croissance économique observée au cours des dernières années ne s’est pas traduite par une amélioration institutionnelle proportionnelle.

Le premier goulot d’étranglement tient à l’étroitesse de la capacité fiscale. En République démocratique du Congo, la base imposable formelle demeure réduite, tandis que les exemptions discrétionnaires, les fuites de recettes, la persistance des paiements en espèces et les chevauchements de compétences entre administrations affaiblissent considérablement le rendement du système fiscal et douanier. Dans ces conditions, l’État dispose d’une marge de manœuvre budgétaire limitée pour financer durablement ses fonctions essentielles. Or, sans ressources domestiques suffisantes et prévisibles, il devient difficile de sécuriser le territoire, de rémunérer correctement les agents publics, d’entretenir les infrastructures ou de fournir les services sociaux de base. La faiblesse de la mobilisation des recettes constitue donc une contrainte fondatrice, dans la mesure où elle conditionne la capacité de l’État à agir dans tous les autres domaines.

Le deuxième goulot d’étranglement concerne la faible fiabilité de la chaîne de dépense publique. Même lorsque des crédits sont inscrits au budget, leur transformation en dépenses effectives et utiles reste souvent compromise par les écarts entre prévisions et exécution, les tensions de trésorerie, l’accumulation d’arriérés ainsi que les insuffisances de la commande publique. Cette situation réduit l’efficacité de la dépense et affaiblit la crédibilité de l’action publique. Les administrations déconcentrées et les services de première ligne sont alors confrontés à des interruptions de financement, à des retards de paiement et à une imprévisibilité qui compliquent la planification comme l’exécution. En pratique, cela signifie que l’État peut afficher des priorités ambitieuses sans toujours disposer des mécanismes nécessaires pour les traduire en résultats tangibles sur le terrain.

Le troisième goulot d’étranglement réside dans une fonction publique encore insuffisamment maîtrisée. L’absence de systèmes pleinement intégrés reliant les postes, les affectations, les compétences et la paie réduit fortement la capacité de l’administration à gérer ses ressources humaines de manière stratégique. Dans un tel contexte, il devient difficile de savoir avec précision combien d’agents sont effectivement en poste, où ils se trouvent, quelles fonctions ils exercent et si leurs compétences correspondent aux besoins des territoires et des services concernés. Cette fragmentation affaiblit la qualité de la gestion publique, favorise les inefficiences et limite la possibilité de déployer les agents là où les besoins sont les plus pressants. Une administration qui ne maîtrise pas ses effectifs ni leur répartition peine inévitablement à assurer une présence cohérente, continue et performante sur l’ensemble du territoire.

Le quatrième goulot d’étranglement est lié à l’inégale présence territoriale de l’État. Dans de nombreuses zones du pays, l’administration ne dispose ni des ressources, ni des équipements, ni des systèmes de gestion nécessaires pour garantir un socle minimum et continu de sécurité, de justice, d’état civil et de services sociaux. Cette faiblesse territoriale a des effets profonds sur la relation entre l’État et les citoyens. Là où l’État est absent, intermittent ou peu fonctionnel, d’autres formes de régulation — communautaires, informelles, privées ou armées — tendent à se substituer à lui. La population peut alors percevoir les institutions publiques comme lointaines, peu protectrices ou incapables de répondre aux besoins essentiels. La question de la présence territoriale ne relève donc pas seulement d’un défi administratif ; elle touche directement à la légitimité de l’État, à la cohésion nationale et à la réduction durable de la fragilité.

Pris ensemble, ces quatre goulots d’étranglement montrent que la fragilité de la RDC ne peut être comprise uniquement comme un problème de faibles revenus ou d’insécurité. Elle renvoie plus profondément à une difficulté structurelle à transformer les ressources économiques en capacités publiques effectives. Tant que la mobilisation des recettes restera limitée, que la dépense publique demeurera peu fiable, que la fonction publique restera imparfaitement maîtrisée et que la présence de l’État restera inégale sur le territoire, la croissance économique ne pourra produire qu’un effet partiel sur la stabilité et la résilience. C’est pourquoi le renforcement de la capacité de l’État doit être envisagé comme une priorité transversale et comme la condition centrale d’une sortie durable du pays du cercle des États les plus fragiles au monde.

Faire du renforcement de l’État une priorité nationale transversale

Le renforcement de la capacité de l’État doit être conçu comme une priorité nationale transversale, et non comme une succession de réformes techniques conduites de manière isolée par différentes administrations. En République démocratique du Congo, les faiblesses de la mobilisation des recettes, de la gestion budgétaire, de la fonction publique et de la présence territoriale procèdent largement de contraintes institutionnelles communes. Les traiter séparément risquerait donc de produire des améliorations ponctuelles, sans modifier durablement la manière dont l’État mobilise ses ressources, prend ses décisions et transforme ses engagements en résultats concrets pour la population.

L’enjeu ne consiste pas seulement à augmenter le volume des dépenses publiques. Une hausse des budgets, aussi importante soit-elle, ne peut produire les effets attendus si l’administration ne dispose pas des capacités nécessaires pour planifier, exécuter, contrôler et évaluer l’utilisation des ressources. La priorité doit ainsi porter sur l’ensemble de la chaîne de l’action publique : mobiliser les recettes, arbitrer les priorités, exécuter les décisions, contrôler les opérations, mesurer les résultats, apprendre des difficultés rencontrées et rendre compte aux citoyens. Le renforcement de l’État suppose, en d’autres termes, de consolider progressivement les fonctions qui permettent aux institutions publiques d’agir de manière prévisible, coordonnée et crédible.

Une telle stratégie pourrait être organisée autour de cinq fonctions complémentaires : mobiliser, gérer, professionnaliser, atteindre le territoire et rendre compte. Ces fonctions ne constituent pas des chantiers indépendants. Elles forment une chaîne dans laquelle la faiblesse d’un seul maillon réduit l’efficacité de l’ensemble. L’État ne peut, par exemple, étendre durablement les services sociaux s’il ne mobilise pas suffisamment de recettes. Il ne peut non plus transformer les recettes en services de qualité si les mécanismes budgétaires, la commande publique ou la gestion des ressources humaines demeurent défaillants.

Le premier pilier consiste donc à renforcer la capacité de mobilisation des ressources publiques. La numérisation des paiements fiscaux et douaniers permettrait de réduire les transactions en espèces, d’améliorer la traçabilité des opérations et de limiter certaines formes de fuite ou de captation des recettes. Cette modernisation devrait être accompagnée d’une rationalisation des exemptions fiscales et douanières, en particulier lorsque celles-ci sont accordées de manière discrétionnaire, insuffisamment documentée ou sans évaluation de leur efficacité économique. Dans un pays où les ressources extractives occupent une place centrale, la transparence des recettes minières doit également être considérée comme une composante essentielle du renforcement de l’État. Les progrès pourraient être suivis à travers l’évolution du ratio des recettes fiscales au produit intérieur brut, la part des paiements effectués par voie numérique et la publication régulière des dépenses fiscales.

Le deuxième pilier concerne la gestion des ressources publiques. Un État capable doit pouvoir adopter un budget réaliste, assurer une gestion cohérente de la trésorerie et exécuter ses dépenses conformément aux priorités annoncées. La crédibilité budgétaire dépend notamment de la réduction des écarts entre les crédits votés et les dépenses effectivement réalisées. Elle exige également une meilleure maîtrise des engagements, des arriérés et des tensions de trésorerie qui perturbent le fonctionnement des administrations et des services publics. La professionnalisation des marchés publics constitue un autre levier décisif. Lorsque les procédures sont peu concurrentielles ou insuffisamment transparentes, l’État paie souvent davantage pour des biens et des services de moindre qualité. Le renforcement de l’audit, du contrôle interne et du suivi des recommandations permettrait de mieux prévenir ces risques. L’évolution du taux d’exécution budgétaire, du volume des arriérés, de la part des marchés attribués selon des procédures concurrentielles et de la publication des rapports d’audit fournirait des indicateurs simples de progrès.

Le troisième pilier vise la professionnalisation de la fonction publique. La capacité de l’État dépend directement de la qualité, de la répartition et de la motivation de ses agents. Il est donc indispensable de fiabiliser les fichiers administratifs et de relier les postes budgétaires, les affectations réelles, les compétences disponibles et les systèmes de paie. La validation biométrique des agents peut contribuer à sécuriser les effectifs, mais elle ne doit pas être considérée comme une fin en soi. Elle doit s’inscrire dans une réforme plus large de la gestion des ressources humaines, incluant la définition des profils de poste, le recrutement au mérite, la formation continue, l’évaluation des performances et l’organisation de parcours professionnels cohérents. La régularité du paiement des agents est tout aussi importante. Des retards répétés fragilisent la motivation, favorisent l’absentéisme et encouragent parfois la recherche de revenus informels. Les progrès devraient donc être appréciés à partir du nombre d’agents effectivement validés, de la régularité des paiements et de la proportion de postes pourvus par des personnes possédant les qualifications requises.

Le quatrième pilier consiste à rapprocher l’État du territoire et des citoyens. La présence administrative ne peut être mesurée uniquement par l’existence d’un bâtiment public ou par la nomination formelle d’un représentant de l’État. Elle doit se traduire par la fourniture régulière d’un socle minimal de fonctions publiques : sécurité, justice, état civil, santé, éducation, eau potable et protection sociale. La territorialisation de la réforme exige de tenir compte de l’extrême diversité des provinces et des entités territoriales décentralisées. Les priorités d’une zone affectée par un conflit armé ne sont pas nécessairement les mêmes que celles d’une grande agglomération ou d’un territoire rural relativement stable. Toutefois, cette adaptation locale doit s’inscrire dans un cadre national commun précisant les services minimaux auxquels toute population devrait pouvoir accéder. La prévisibilité des transferts financiers vers les provinces et les entités locales est essentielle à cette ambition. Sans visibilité sur les ressources disponibles, les administrations territoriales ne peuvent ni planifier leurs activités ni maintenir les services. La couverture effective des services, les délais de transfert, la satisfaction des usagers et la présence réelle des agents publics pourraient servir à mesurer les avancées.

Le cinquième pilier concerne la redevabilité. La capacité de l’État ne se réduit pas à sa capacité de décider et d’exécuter ; elle dépend aussi de son aptitude à expliquer ses choix, à publier ses résultats et à corriger ses erreurs. Les budgets, les contrats publics, les résultats des programmes et les conclusions des audits devraient être accessibles dans des formats compréhensibles. Les citoyens doivent également disposer de mécanismes crédibles pour signaler les abus, les retards et les défaillances des services. Le contrôle parlementaire, les institutions supérieures de contrôle et les dispositifs de suivi citoyen doivent pouvoir exercer leurs fonctions sans interférence indue. La protection des mécanismes d’alerte et des personnes qui signalent les irrégularités constitue, à cet égard, une condition de l’intégrité publique. La publication ponctuelle des données, le traitement des plaintes et les suites effectivement données aux audits permettraient d’évaluer la solidité de ce pilier.

Principes de mise en œuvre

La réussite de ce programme dépendra moins du nombre de réformes annoncées que de la qualité de leur séquençage. Les premières interventions devraient cibler les fonctions qui conditionnent toutes les autres : les recettes, la trésorerie, la paie, les achats publics, les données administratives et les mécanismes de contrôle. Ces fonctions constituent l’infrastructure invisible de l’État. Lorsqu’elles sont défaillantes, même les politiques les mieux conçues se heurtent à des problèmes de financement, d’exécution ou de suivi.

Le séquençage ne signifie toutefois pas qu’il faille attendre l’achèvement des réformes institutionnelles avant d’améliorer les services rendus à la population. Une stratégie crédible doit combiner des résultats rapides et visibles avec une transformation de plus long terme. Des améliorations ciblées dans quelques services ou territoires peuvent renforcer la confiance et démontrer l’utilité des réformes, à condition qu’elles reposent progressivement sur des systèmes nationaux plutôt que sur des mécanismes parallèles. L’objectif est d’éviter que les résultats rapides deviennent des opérations temporaires sans effet durable sur les administrations.

La territorialisation doit également être placée au cœur de la mise en œuvre. Les priorités nationales doivent être adaptées aux réalités provinciales et locales, tout en respectant un socle commun de normes et de résultats. Cette articulation entre standards nationaux et adaptation locale permettrait d’éviter deux écueils : une centralisation excessive, qui ignore les contraintes du terrain, et une fragmentation territoriale, qui produirait des niveaux de services profondément inégaux.

L’intégrité ne devrait pas être traitée comme un chantier distinct qui interviendrait après les autres réformes. Elle doit être intégrée à chaque étape, depuis la mobilisation des recettes jusqu’à la prestation des services. La transparence des décisions, la traçabilité des paiements, la publication des contrats, le suivi des plaintes et la mise en œuvre des recommandations d’audit doivent faire partie de la conception même des systèmes publics. Une réforme qui accroît les ressources ou accélère les procédures sans renforcer simultanément les mécanismes de contrôle risque de déplacer les vulnérabilités plutôt que de les réduire.

Enfin, la stratégie doit reposer sur un principe d’apprentissage continu. Il serait préférable de suivre un nombre limité d’indicateurs réellement utilisés pour la décision plutôt que de multiplier les obligations de rapportage. Ces indicateurs devraient être publiés régulièrement, discutés par les administrations concernées et utilisés pour réviser le séquençage des actions. Les retards et les blocages ne doivent pas seulement être constatés ; ils doivent permettre d’identifier les règles, les responsabilités ou les ressources qui doivent être ajustées.

Feuille de route indicative

La mise en œuvre pourrait être structurée en trois phases complémentaires. La première phase, couvrant approximativement les douze premiers mois, viserait à stabiliser les fonctions de base. Elle commencerait par l’établissement d’une situation de référence publique sur les recettes, les dépenses, les effectifs, les transferts territoriaux et la couverture des principaux services. Un audit des exemptions et des dépenses fiscales permettrait d’identifier les avantages qui ne sont plus justifiés ou qui ne produisent pas les résultats attendus. Dans le même temps, la consolidation du plan de trésorerie améliorerait la prévisibilité des paiements publics. Le rapprochement des fichiers de postes, d’agents, d’affectations et de paie constituerait une autre priorité immédiate. Cette phase pourrait également sélectionner un nombre limité de territoires pilotes dans lesquels expérimenter un socle intégré de services publics.

La deuxième phase, située entre douze et trente-six mois, aurait pour objectif d’institutionnaliser les réformes. La généralisation des paiements numériques fiscaux, douaniers et administratifs devrait alors s’accompagner d’une interconnexion progressive des systèmes d’information. Les procédures de marchés publics devraient devenir plus concurrentielles et plus transparentes. Les transferts destinés aux provinces et aux entités territoriales devraient être effectués selon des calendriers plus prévisibles. Des contrats de performance pourraient être introduits dans certaines administrations prioritaires, à condition que les objectifs soient réalistes, mesurables et accompagnés des ressources nécessaires. La publication régulière des résultats, des contrats et des audits contribuerait à ancrer la redevabilité dans le fonctionnement ordinaire de l’administration.

La troisième phase, couvrant un horizon de trois à cinq ans, viserait l’extension et la consolidation des dispositifs ayant démontré leur efficacité. Les expériences territoriales réussies pourraient être mises à l’échelle, tandis que les systèmes d’information budgétaire, fiscal, administratif et territorial seraient davantage intégrés. La professionnalisation de la fonction publique devrait alors évoluer vers une gestion plus complète des carrières et des compétences. Le recours à des évaluations indépendantes permettrait de vérifier que les réformes produisent effectivement des améliorations pour les citoyens. Enfin, les coûts de fonctionnement, d’entretien et de renouvellement des équipements devraient être inscrits dans les budgets récurrents. Cette dernière exigence est essentielle : de nombreux investissements perdent rapidement leur efficacité lorsque les ressources nécessaires à leur maintenance ne sont pas prévues.

Gouvernance et suivi de la réforme

Compte tenu de son caractère transversal, la réforme gagnerait à être portée par un mécanisme politique de haut niveau capable d’arbitrer les priorités et de résoudre les blocages entre administrations. Ce pilotage politique devrait être appuyé par une unité technique restreinte, dotée d’un mandat clair et de compétences en gestion publique, finances, ressources humaines, données et suivi des résultats. Sa fonction ne serait pas de se substituer aux ministères ou de créer une nouvelle bureaucratie, mais de coordonner les réformes, d’identifier les retards, de faciliter les décisions interministérielles et de préparer un rapport public annuel sur l’état d’avancement du programme.

Il conviendrait en particulier d’éviter la création de structures parallèles dépendant entièrement de financements extérieurs ou de procédures exceptionnelles. De telles structures peuvent produire des résultats rapides, mais elles risquent aussi d’affaiblir les administrations existantes en attirant leurs meilleurs agents et en contournant leurs systèmes. Le dispositif de réforme devrait au contraire renforcer les institutions ordinaires, clarifier les responsabilités entre le niveau central, les provinces et les entités territoriales décentralisées, et établir des mécanismes précis de coordination et de reddition de comptes.

Le suivi annuel ne devrait pas se limiter à une liste d’activités réalisées. Il devrait examiner les changements obtenus dans le fonctionnement de l’État : progression des recettes, prévisibilité de la dépense, régularité de la paie, concurrence dans les marchés publics, présence des agents, continuité des services et perception des usagers. Cette orientation vers les résultats permettrait de distinguer les réformes effectivement mises en œuvre des simples annonces institutionnelles.

Le principe directeur peut ainsi être formulé simplement : construire d’abord la capacité de mobiliser, gérer, payer, acheter, mesurer et contrôler, puis utiliser cette capacité pour financer et superviser une présence territoriale protectrice, prévisible et utile. C’est à cette condition que le renforcement de l’État pourra devenir le mécanisme central par lequel les ressources économiques de la RDC seront progressivement transformées en services, en confiance institutionnelle et en réduction durable de la fragilité.

Conclusion

La RDC n’a pas encore engagé une sortie structurelle de la fragilité. Le score FSI demeure parmi les plus élevés au monde, le revenu par habitant reste très inférieur à la moyenne régionale et les déficits de services publics sont considérables. Les progrès enregistrés depuis 2006 sont réels, mais trop lents et trop fragmentés pour modifier profondément la trajectoire du pays.

Le principal enseignement des données est que la croissance économique observée n’a pas été accompagnée d’une amélioration institutionnelle comparable. Le coeur du problème réside donc dans la capacité de l’État à transformer les ressources du pays en règles prévisibles, en sécurité, en justice, en infrastructures et en services accessibles. Cette transformation dépend autant de la mobilisation des recettes que de la qualité de leur gestion, de la compétence des agents, de la présence territoriale et de la redevabilité.

Faire du renforcement de l’État la priorité nationale ne signifie pas différer les investissements sociaux ou économiques. Cela signifie organiser ces investissements de manière à consolider simultanément les institutions qui les financent, les mettent en oeuvre et en garantissent la durabilité. Les réformes les plus prometteuses seront celles qui combinent des progrès visibles pour la population, une amélioration des systèmes de gestion et une réduction des possibilités de capture et de fuite.

Dr. John M. Ulimwengu

Chargé de recherches senior – Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI)

Sources, notes méthodologiques et références

Sources de données

• Fund for Peace, Fragile States Index, fichiers annuels 2006-2023 fournis par l’utilisateur.
• Banque mondiale, World Development Indicators, fichier WDIEXCEL fourni par l’utilisateur.

Notes méthodologiques

• Le FSI est un indicateur composite fondé sur douze dimensions. Il facilite la comparaison et le suivi, mais ne démontre pas à lui seul une relation causale.
• La moyenne FSI de l’Afrique subsaharienne est une moyenne simple des pays régionaux présents dans les fichiers annuels.
• Les évolutions temporelles du PIB utilisent les dollars constants de 2015 ; le nuage de points 2022 utilise les dollars courants et une échelle logarithmique.
• Les années diffèrent selon les indicateurs de services, car le tableau retient la dernière année commune disponible pour la RDC et l’agrégat régional.
• Les corrélations décrivent des associations statistiques et ne doivent pas être interprétées comme des estimations causales.

Références de cadrage

Fund for Peace. (2023). Fragile States Index 2023. Washington, DC: The Fund for Peace.

OCDE. (2025). États de fragilité 2025. Paris : Éditions OCDE.

Banque mondiale. (2011). Rapport sur le développement dans le monde 2011 : Conflits, sécurité et développement. Washington, DC : Banque mondiale.

Banque mondiale. (2017). Rapport sur le développement dans le monde 2017 : La gouvernance et la loi. Washington, DC : Banque mondiale.

Banque mondiale. World Development Indicators [base de données].

Abréviations