BCC – Réponse ouverte à Wameso : la doctrine du minimum de bien et du maximum de mal

Plus de quatre mois après la transmission de mes propositions à la Banque Centrale du Congo, le Gouverneur André Wameso a finalement accusé réception de ma lettre, dont il avait publiquement déploré la longueur ainsi que l’absence de données chiffrées, en rappelant le cadre constitutionnel et légal qui régit les missions de l’Institut d’émission. Ce rappel mérite d’être salué. Dans un État de droit, aucune institution ne saurait s’affranchir des limites que lui imposent la Constitution et les lois de la République. La stabilité des ordres institutionnels repose précisément sur le respect des compétences attribuées à chacun ainsi que sur la prévisibilité qui en découle.

Ce rappel invite toutefois à une réflexion plus fondamentale. Lorsqu’il est question de favoriser l’innovation financière, de moderniser l’écosystème économique national ou de contribuer à l’émergence de nouveaux instruments au service du développement, la Banque Centrale invoque volontiers les limites de ses compétences. Cette même réserve semble parfois s’effacer au profit d’une interprétation plus extensive de ses prérogatives lorsqu’il s’agit d’introduire de nouvelles contraintes à l’égard des citoyens et du secteur privé. Il en résulte une asymétrie institutionnelle dont les implications dépassent largement le cadre des débats techniques sur la politique monétaire et soulèvent, plus fondamentalement, la question de la philosophie qui guide l’exercice du pouvoir administratif dans une économie en quête de transformation.

Cette contradiction traduit ce que j’appellerai la doctrine du minimum de bien et du maximum de mal dans le rapport de l’État à la Constitution. Une telle doctrine consiste à faire preuve du minimum d’audace lorsqu’il s’agit de libérer les forces productives du pays et du maximum de volontarisme lorsqu’il s’agit d’étendre les restrictions. Pour ma part, en tant que citoyen congolais, j’ai choisi la démarche inverse, quitte à agacer tous les régimes. Le sujet mérite d’être abordé, non dans un esprit de confrontation, mais parce qu’il touche à la philosophie même de l’action publique et, plus particulièrement, à la conception du rôle qu’une Banque Centrale est appelée à jouer dans le développement économique d’une nation au XXIᵉ siècle.

Il me faudra donc reprendre chacune de mes recommandations et les rattacher explicitement aux dispositions constitutionnelles qui autorisent la Banque Centrale à agir, ou à s’abstenir d’agir.

Lorsque la politique monétaire rencontre les frontières de la Constitution

Le communiqué publié par la Banque Centrale du Congo le 9 avril 2026, visant à interdire les transactions en espèces en devises étrangères, a déplacé le débat bien au-delà des seules considérations monétaires. La question n’est pas celle de la dédollarisation, dont la légitimité peut être admise, mais celle du fondement juridique et de la compétence de l’autorité appelée à imposer une telle restriction. Dans un État de droit, les objectifs poursuivis ne sauraient se substituer aux compétences prévues par la Constitution.

Les articles 122 et 126 de la Constitution réservent au législateur les règles relatives aux obligations civiles et commerciales et aux libertés publiques. L’indépendance reconnue à la Banque Centrale par l’article 176 ne lui confère pas un pouvoir législatif. Une politique monétaire indépendante n’autorise pas l’Institut d’émission à redéfinir, par simple communiqué, les conditions des transactions privées. Telle est la frontière institutionnelle voulue par le constituant.

Le débat soulevé par le communiqué du 9 avril ne relève ni d’une controverse technique ni d’une divergence idéologique sur la dédollarisation. Il porte sur la répartition constitutionnelle des compétences. La Banque Centrale fait valoir que le décret-loi n° 004/2001 du 31 janvier 2001 lui confère le pouvoir d’en déterminer les modalités, ce qui constitue précisément le cœur du débat. Lorsqu’un doute sérieux surgit quant aux limites respectives des pouvoirs publics, il appartient au juge constitutionnel d’en assurer l’interprétation. C’est dans cet esprit que j’ai décidé de soumettre une requête à la Cour constitutionnelle afin qu’il soit statué sur cette question. Une telle démarche ne traduit aucune hostilité envers l’Institut d’émission. Elle procède du fonctionnement normal de l’État de droit, où la poursuite d’objectifs économiques légitimes demeure toujours subordonnée au respect de la Constitution.

Là où la Banque Centrale devrait exercer pleinement ses pouvoirs

Distinctement des questions de compétence constitutionnelle évoquées précédemment, la Banque Centrale gagnerait à maximiser son action là où la Constitution et les lois de la République lui confèrent explicitement le pouvoir d’agir. L’article 176 de la Constitution, les articles 6 et 10 de la loi organique n°18/027 du 13 décembre 2018 ainsi que la loi n°18/019 du 9 juillet 2018 relative aux systèmes de paiement lui attribuent d’importantes responsabilités dans la régulation du marché bancaire, le conseil économique au Gouvernement et la modernisation du système national de paiement. L’enjeu ne réside pas seulement dans la définition de ce que l’Institut d’émission ne peut pas faire. Il réside tout autant dans l’exercice plein et entier des compétences que la Constitution et la loi lui reconnaissent.

Il apparaît paradoxal qu’un entrepreneur congolais puisse intégrer en quelques minutes PayPal, Visa, Mastercard, Flutterwave ou diverses solutions indiennes grâce à une documentation librement accessible, alors qu’il lui demeure souvent plus difficile d’accéder aux infrastructures de paiement opérant dans son propre pays. Plus paradoxal encore, une entreprise régulièrement enregistrée ne devrait pas avoir à solliciter l’autorisation préalable de la Banque Centrale pour intégrer une solution de paiement à son application ou à son site internet. Dans l’économie numérique, les API sont aux services financiers ce que les routes et les ports furent aux économies industrielles. Leur accessibilité conditionne l’innovation, le commerce électronique et l’émergence de nouveaux modèles d’affaires. Lorsqu’elles sont plus accessibles à l’étranger qu’au niveau national, elles contribuent à une forme d’extraversion numérique préjudiciable au développement de l’écosystème congolais.

La véritable régulation moderne ne consiste pas à multiplier les barrières administratives, mais à garantir un accès ouvert, transparent et non discriminatoire aux infrastructures financières. La Banque Centrale devrait ainsi veiller à ce que les opérateurs de Mobile Money et les banques rendent leurs API accessibles en ligne, proposent des modules compatibles avec les standards internationaux du commerce électronique, notamment WordPress et WooCommerce, et limitent les conditions d’accès à la simple détention d’un RCCM et d’un numéro d’identification nationale valides. Une entreprise régulièrement constituée ne devrait pas avoir à solliciter l’autorisation préalable de la Banque Centrale pour intégrer une solution de paiement à son application ou à son site internet.

Une telle orientation serait pleinement conforme aux articles 35 et 36 de la Constitution, qui consacrent la liberté d’entreprendre et la promotion de l’initiative privée. À l’heure où les infrastructures numériques deviennent des instruments de puissance économique, la RDC ne peut se contenter d’importer des technologies conçues ailleurs.

De la souveraineté technologique à la souveraineté monétaire

Au-delà de l’ouverture des infrastructures existantes, la RDC gagnerait à favoriser l’émergence de solutions nationales de paiement numérique, à l’image de celles qui ont transformé les écosystèmes financiers du Brésil, de l’Inde ou de la Chine. Dans l’économie numérique, la souveraineté ne se limite pas à la monnaie. Elle s’étend aux plateformes qui organisent les échanges. Une nation qui dépend exclusivement de technologies conçues ailleurs demeure consommatrice d’innovation sans en devenir productrice. J’invite Monsieur André Wameso à accorder une attention particulière à Nzimbu.com. J’ai choisi ce nom en hommage à l’héritage monétaire du Royaume Kongo et comme rappel que les Congolais ont toujours su créer leurs propres instruments d’échange.

Un système de paiement national tel que Nzimbu pourrait être déployé à l’échelle du pays, avec des frais de transaction nuls ou très faibles et l’appui d’une institution publique telle que la CADECO. Cette architecture favoriserait l’inclusion financière, le développement du commerce électronique ainsi que le renforcement de la souveraineté numérique et financière de la RDC.

L’article 176 de la Constitution et la loi relative aux systèmes de paiement confèrent à la Banque Centrale un rôle central dans le développement des infrastructures nationales de paiement. L’enjeu n’est pas de protéger les solutions congolaises de la concurrence, mais de leur permettre de rivaliser à armes égales avec les solutions étrangères, au besoin à travers des mécanismes de discrimination positive semblables à ceux mis en œuvre dans de nombreux pays. Conforme aux articles 35 et 46 de la Constitution, une telle orientation renforcerait notre souveraineté numérique et financière. Dans l’économie numérique, souveraineté monétaire et souveraineté technologique sont indissociables. L’ambition est simple : bâtir des solutions financières par les Congolais, pour les Congolais.

Quand le citoyen est appelé à faire ce que l’État hésite encore à faire

L’objectif de dédollarisation est légitime. La question n’est pas de savoir s’il faut dédollariser, mais par où commencer. Depuis plusieurs années, je soutiens que cet effort devrait d’abord porter sur les pouvoirs publics. En vertu de l’article 176 de la Constitution et de sa loi organique, la Banque Centrale est également le conseiller économique et financier du Gouvernement. À ce titre, elle devrait encourager l’adoption progressive du franc congolais pour les impôts, les taxes, les droits de douane, les marchés publics, les rémunérations des agents publics et les opérations des régies financières.

Le récent vote d’une réforme imposant le paiement des loyers en francs congolais illustre ce défi. Alors que l’on demande aux citoyens de renoncer au dollar, plusieurs prestations publiques, telles que le permis de conduire ou le Go-Pass, demeurent facturées ou indexées en devises, tandis qu’une partie des rémunérations de nombreux agents publics, y compris les parlementaires, continue d’être versée en dollars. Une monnaie ne devient pas forte parce qu’elle est imposée. Elle devient forte parce qu’elle est utilisée. En matière de dédollarisation, l’exemple de l’État doit toujours précéder l’obligation imposée aux citoyens.

Quelle Banque Centrale pour le XXIe siècle ?

L’un des enseignements les plus intéressants de la réponse adressée par la Banque Centrale du Congo réside dans le rappel des contraintes constitutionnelles et légales qui encadrent actuellement les missions de l’Institut d’émission. Ce rappel mérite d’être pris au sérieux. Si le mandat actuel de la Banque Centrale est effectivement défini par la Constitution et par sa loi organique, la question devient alors celle de savoir si ce cadre demeure adapté aux défis économiques du XXIe siècle.

À cet égard, je me prépare à soumettre une initiative législative à la Commission économique, financière et contrôle budgétaire du Parlement visant à doter la Banque Centrale du Congo d’un double mandat explicite. À sa mission de stabilité des prix viendrait s’ajouter un objectif tout aussi fondamental de plein emploi. Une telle réforme rapprocherait le cadre législatif congolais de celui de plusieurs banques centrales modernes et offrirait à l’économie nationale des instruments mieux adaptés aux défis du développement, de l’emploi et de la transformation productive.

Une telle réforme ne vise pas à contourner la Banque Centrale, mais gagnerait à l’être avec elle. Je rappelle ici une fois encore que l’article 176 de la Constitution et l’article 3 de la loi organique n°18/027 du 13 décembre 2018 font de la Banque Centrale du Congo le conseiller économique et financier du Gouvernement. Il serait donc naturel que son expertise éclaire le débat parlementaire. J’invite ainsi Monsieur André Wameso Nkualoloki, en sa qualité de Gouverneur de la Banque Centrale du Congo, à accompagner cette évolution en exprimant son soutien à cette réforme par une lettre adressée au Président de la Commission économique, financière et contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale. Une copie de cette initiative lui sera naturellement transmise.

Au fond, la véritable question dépasse les personnes et les circonstances du moment. Elle touche au modèle de Banque Centrale que souhaite se donner la RDC. D’un côté se trouve une conception dans laquelle la stabilité des prix constitue l’horizon presque exclusif de l’Institut d’émission. De l’autre se dessine une Banque Centrale capable de concilier stabilité monétaire, plein emploi, innovation financière et développement économique. Les institutions ne sont pas figées. Elles évoluent avec les besoins des nations. Les grandes transformations commencent souvent lorsque les missions d’hier sont réexaminées à la lumière des défis de demain.

Plus fondamentalement, le débat ouvert aujourd’hui oppose deux conceptions du progrès : l’une fait le minimum lorsqu’il s’agit de créer des opportunités et le maximum lorsqu’il s’agit d’imposer des contraintes ; l’autre fait exactement l’inverse.

Jo M. Sekimonyo, PhD

Chancelier de l’Université Lumumba

Économiste politique hétérodoxe