À New York, Judith Suminwa n’est pas venue chercher de nouveaux mots. La Première ministre congolaise a demandé que ceux déjà écrits commencent enfin à produire leurs effets. À propos de la guerre dans l’Est, sa formule résumait l’essentiel de la position congolaise devant la 81e Assemblée générale des Nations unies.
« Nous n’attendons pas de nouveaux textes pour remplacer ceux qui ont déjà été adoptés. Nous attendons leur exécution. » La RDC réclame notamment l’application des engagements internationaux et de la résolution 2773 du Conseil de sécurité, dans un contexte où Kinshasa continue d’accuser Kigali de soutenir le M23 et de maintenir une présence militaire sur le territoire congolais.
La phrase est forte parce qu’elle dépasse largement le conflit avec le Rwanda. Elle contient presque malgré elle une théorie de l’État. Une décision qui n’est jamais exécutée finit par devenir une décoration institutionnelle. Une souveraineté continuellement proclamée sans capacité de la rendre matérielle risque le même destin. C’est précisément à cet endroit que le discours prononcé à New York cesse seulement d’interroger l’ONU et commence, involontairement, à interroger Kinshasa.
New York connaît parfaitement le dossier congolais
La diplomatie congolaise a depuis longtemps dépassé le stade où son principal problème consistait à convaincre le monde qu’une guerre existe dans l’Est. Les massacres, déplacements, violences sexuelles, occupations territoriales et ramifications régionales du conflit sont documentés dans les enceintes internationales.
Judith Suminwa pouvait ainsi consacrer l’essentiel de son énergie non plus à prouver l’existence de la crise, mais à dénoncer le fossé entre décisions prises et décisions exécutées. C’était politiquement cohérent et diplomatiquement compréhensible.
Cette maturité du dossier rend cependant une vieille stratégie moins productive. À force de raconter chaque année au monde ce que le monde sait déjà, la RDC risque de transformer l’Assemblée générale en immense service de réclamation. Le problème congolais n’est plus seulement celui d’une communauté internationale insuffisamment informée. Il réside aussi dans la disproportion entre l’énergie dépensée à obtenir des engagements extérieurs et la capacité intérieure à transformer les engagements congolais en puissance publique.
Le mot dangereux du discours était « exécution »
La Première ministre a choisi le bon mot. Pas résolution, pas promesse, pas déclaration, mais exécution. Pourtant, dès que ce mot traverse l’Atlantique et revient à Kinshasa, il devient beaucoup moins confortable. Depuis combien d’années la RDC adopte-t-elle des plans, programmes, lois, stratégies, réformes, agences, fonds et feuilles de route dont l’existence administrative dépasse largement l’existence réelle dans la vie quotidienne du citoyen ?
L’État congolais demande à l’ONU de comprendre qu’un texte sans exécution ne vaut presque rien. Il devrait alors accepter la conséquence logique de son propre raisonnement. Une loi non appliquée, une réforme non financée, un budget incapable de produire un service, une administration qui n’atteint pas le territoire et une institution qui existe davantage dans un organigramme que dans la vie sociale relèvent exactement de la même pathologie.
La RDC souffre certes de résolutions internationales insuffisamment exécutées, mais elle souffre aussi d’une immense accumulation d’intentions nationales auxquelles aucune capacité publique proportionnelle n’a été attachée.
La souveraineté ne commence pas à Goma et ne s’arrête pas à la frontière
Kinshasa a raison de défendre l’intégrité territoriale. Aucun débat sérieux sur les faiblesses internes de la RDC ne peut servir à normaliser une occupation étrangère ou à transférer vers la victime la responsabilité d’une violation de ses frontières.
La question devient cependant plus intéressante dès que la souveraineté cesse d’être définie uniquement comme la présence ou l’absence d’une armée étrangère.
Un territoire est véritablement souverain lorsque l’État peut y enregistrer une naissance, protéger un enfant, faire respecter un contrat, administrer une école, poursuivre un criminel, entretenir une route, lever légitimement l’impôt, payer correctement un fonctionnaire et garantir à une famille qu’une maladie ou la vieillesse ne la feront pas disparaître économiquement.
Un drapeau sur une carte ne suffit pas à fabriquer cette densité institutionnelle. La tragédie congolaise tient également à cela. La RDC dispose d’une souveraineté juridique immense et d’une présence étatique extraordinairement inégale à l’intérieur de cette souveraineté.
La RDC ne manque pas seulement de paix
Présenter tous les problèmes nationaux comme les conséquences de la guerre produirait une analyse trop commode. L’Est détruit des vies, absorbe des ressources, fragilise les finances publiques et détourne une partie considérable de l’attention politique.
Pourtant, la guerre ne peut expliquer seule pourquoi un pays aussi vaste demeure incapable de donner une épaisseur sociale régulière à l’État dans les provinces éloignées du front. Elle n’explique pas davantage pourquoi tant de Congolais doivent continuellement remplacer l’État par la famille, l’Église, une ONG, la diaspora, un arrangement privé ou leur propre débrouillardise.
La faiblesse congolaise précède certaines formes actuelles du conflit et contribue à rendre leurs conséquences beaucoup plus profondes. Là où l’État est mince, chaque crise devient énorme. Une route coupée devient isolement, une administration absente devient marché informel du pouvoir, un système sanitaire fragile transforme une urgence en catastrophe et une armée insuffisamment structurée doit défendre un territoire dont le reste de l’appareil public n’a jamais complètement occupé l’espace.
La sécurité nationale ne peut durablement être séparée de la densité de l’État.
Transformer le cobalt exige davantage qu’un verbe
Judith Suminwa a également affirmé que la RDC ne voulait plus rester « le sous-sol de l’économie mondiale ». Elle a défendu davantage de transformation locale du cobalt et du cuivre, le développement de composants industriels, la formation des ingénieurs, la recherche et l’intégration des entreprises congolaises aux chaînes de valeur mondiales.
Cette ambition répond à une réalité bien connue du commerce des matières premières. L’essentiel de la valeur se crée souvent après l’extraction, au niveau du raffinage, de la technologie, de la fabrication, du financement et de la commercialisation.
Mais passer du sous-sol à l’atelier ne relève pas de la sémantique. Une batterie ne sort pas d’un discours sur le cobalt. Elle sort d’un système énergétique fiable, d’infrastructures logistiques, d’un capital industriel patient, d’écoles techniques, de laboratoires, de normes, d’une fiscalité intelligible, d’entreprises capables d’investir et d’une administration qui ne transforme pas chaque étape productive en négociation.
Le défi n’est plus d’annoncer que le minerai congolais devra être transformé au Congo. Le défi consiste à construire l’architecture économique qui rendrait cette transformation plus rationnelle à Kolwezi qu’à l’autre bout du monde. La Première ministre a d’ailleurs reconnu que cette ambition impose à la RDC d’« assumer pleinement [ses] propres responsabilités ».
À New York, la RDC parle comme une victime du système. À Kinshasa, il doit apprendre à parler comme un État
C’est ici que le discours de New York devient le plus intéressant. Deux réalités peuvent parfaitement coexister. La RDC peut subir une agression, souffrir d’un ordre international appliqué avec une sévérité variable et avoir de solides raisons d’exiger que des résolutions déjà adoptées soient exécutées. Elle peut simultanément porter la responsabilité d’un État trop faible pour les ambitions qu’il proclame, d’une économie insuffisamment architecturée et d’une citoyenneté à laquelle les garanties publiques demeurent minces. Reconnaître la seconde réalité n’annule pas la première. Elle empêche simplement la souveraineté de devenir une explication universelle de tout ce que Kinshasa n’a pas construit.
À New York, la RDC parle nécessairement le langage de la victime d’un système international incohérent, lent et souvent sélectif. À Kinshasa, ce langage ne peut pourtant devenir une doctrine permanente de gouvernement. Un État ne se définit pas seulement par ce qu’il réclame aux autres, mais par ce qu’il rend possible sur son propre territoire. La route qui existe, l’école qui fonctionne, le tribunal qui tranche, l’hôpital qui soigne, le fonctionnaire qui est payé, l’entreprise qui peut investir et la famille qui ne s’effondre pas au premier accident constituent eux aussi des actes de souveraineté.
La diplomatie congolaise gagnerait en poids le jour où ses discours pourraient être accompagnés d’une démonstration beaucoup plus embarrassante pour ses interlocuteurs. Voici nos frontières, mais voici aussi nos routes. Voici nos minerais, mais voici nos usines. Voici nos victimes, mais voici l’État que nous avons bâti autour de nos citoyens. Voici les résolutions que vous n’exécutez pas, mais voici les obligations que nous exécutons chez nous. À ce moment-là, la RDC ne demanderait plus seulement au système international de respecter sa souveraineté. Elle lui présenterait une souveraineté déjà matérialisée.
Judith Suminwa voulait rappeler à New York qu’une promesse sans exécution finit par perdre sa valeur. La formule mérite de revenir à Kinshasa dans les bagages de la délégation congolaise. Le problème n’est pas que la Première ministre en ait trop demandé au monde. Il est que le même niveau d’exigence, appliqué méthodiquement à l’État congolais, ouvrirait un dossier autrement plus volumineux.
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