RDC : Le numéro de charlot de l’un met à nu la nullité de deux autres

Des agents de la Banque centrale du Congo, visiblement très enthousiastes, m’ont récemment fait parvenir un article consacré à son chantier statistique, manifestement avec l’idée de me montrer que l’institution écoute certaines critiques et commence à prendre au sérieux la nécessité de mieux mesurer l’économie congolaise. Je devrais peut-être m’en réjouir. Je n’y arrive pas. Non parce que l’effort serait inutile, mais parce qu’en économique politique, une bonne initiative peut aussi révéler un mauvais ordre institutionnel. Et parfois, ce que l’on présente comme une avancée expose surtout la profondeur du désordre qu’elle tente de corriger.

L’article raconte une BCC qui veut améliorer la collecte, rapprocher les séries, automatiser les échanges entre administrations, harmoniser les formats, clarifier les responsabilités, moderniser une banque de données macroéconomiques et mieux organiser la circulation de l’information entre le Plan, les Finances, le Budget, l’INS, la DGDA et d’autres producteurs de données. Pris séparément, rien de tout cela n’est absurde. C’est même nécessaire. Le problème commence lorsqu’on assemble les morceaux. La question n’est plus seulement de savoir si la Banque centrale a raison de vouloir de meilleures statistiques.

À mesure que la BCC décrit ce qu’elle entend corriger, moderniser, rapprocher ou coordonner, une autre interrogation se glisse derrière celle des chiffres : que révèle exactement ce chantier sur la manière dont l’État congolais fonctionne lorsqu’il ne sait plus très bien qui doit faire quoi ?

Je ne prends donc pas cet article comme la preuve que la BCC aurait enfin compris mes critiques. Je le lis plutôt comme un texte qu’il faut regarder de beaucoup plus près, non pour ce qu’il affirme vouloir réparer, mais pour ce qu’il laisse apparaître malgré lui.

Une compétence ne donne pas toutes les compétences

La Banque centrale du Congo n’agit pas ici sans base légale. La loi n°18/027 du 13 décembre 2018 lui reconnaît explicitement le pouvoir de collecter des données et d’élaborer les statistiques nécessaires à l’accomplissement de ses missions. Son mandat comprend également la définition et la mise en œuvre de la politique monétaire, la stabilité monétaire, le contrôle de l’activité bancaire, la politique de change, la stabilité du système financier et le conseil économique et financier du gouvernement. Sur ce terrain, la discussion est vite close. Une banque centrale qui ne mesure pas l’économie dans laquelle elle agit ne conduit pas une politique monétaire, elle navigue à l’aveugle.

Une compétence n’est toutefois pas une autorisation générale à redessiner autour de soi l’architecture de l’État. Le fait que la BCC ait besoin de statistiques fiables lui donne le droit de les produire dans son champ, d’exiger certaines informations lorsqu’elles sont nécessaires à ses missions et de conseiller le gouvernement sur les déséquilibres qu’elle observe. Cela ne transforme pas automatiquement chaque insuffisance rencontrée dans l’appareil public en prolongement naturel de son propre mandat. C’est précisément ici que commence la confusion. Entre avoir besoin d’un système qui fonctionne et devenir celui qui entend en organiser les rouages, la distance institutionnelle est plus grande qu’elle n’en a l’air.

Cette logique du « j’en ai besoin, je le fais » mérite d’être observée de près. Je la retrouve d’ailleurs dans la lecture extensive que la BCC fait déjà de son pouvoir sur l’usage des devises étrangères, question que je compte porter devant la Cour constitutionnelle. Le juge dira le droit. Mon interrogation, elle, est déjà politique et institutionnelle : à quel moment une banque centrale cesse-t-elle de défendre son mandat pour commencer à l’étirer ?

Une institution forte n’est pas celle qui absorbe les faiblesses des autres. Elle est celle qui connaît précisément la frontière de sa puissance. Conseiller n’est pas gouverner. Mesurer n’est pas coordonner tout ce qui mesure. Le besoin ne fabrique pas la compétence.

La question devient alors moins celle des statistiques que celle de l’ordre institutionnel. Pourquoi, dans l’État congolais, une nécessité technique semble-t-elle si facilement se convertir en extension de périmètre ? La réponse apparaît lorsqu’on regarde ce qui se trouve de l’autre côté de cette frontière.

Le Plan sans boussole

Le paradoxe devient plus gênant lorsqu’on regarde du côté du ministère du Plan. L’Institut national de la statistique n’est pas une structure périphérique perdue quelque part dans l’administration congolaise. Sa mission consiste précisément à rassembler et analyser les informations statistiques nécessaires aux politiques économique et sociale du gouvernement, centraliser les statistiques de base, harmoniser les méthodologies et contribuer à l’organisation des services statistiques du pays. En 2026 encore, l’INS figure parmi les établissements placés sous la tutelle du ministère du Plan, dirigé par Guylain Nyembo.

Le contraste devient encore plus instructif lorsque l’on regarde le RGPH-2. Pour préparer la cartographie censitaire, l’INS sait réunir les bourgmestres et les chefs de quartiers, sécuriser le déploiement des agents et du matériel, organiser le terrain et rappeler que la qualité de la donnée conditionne la planification nationale. Voilà précisément ce qu’une institution statistique centrale est censée faire. Le problème n’est donc ni l’absence de mandat, ni l’ignorance de ce que coordination veut dire. Il apparaît lorsque cette même rigueur institutionnelle cesse d’être aussi visible dès que l’on quitte le comptage de la population pour entrer dans la connaissance continue de l’économie.

La difficulté est alors moins juridique qu’intellectuelle. Le Plan est l’endroit où l’État devrait transformer les chiffres dispersés en représentation cohérente du pays. Il devrait savoir où l’économie avance, où elle recule, quels territoires décrochent, quelles structures productives émergent et quelles politiques échouent avant même que ces échecs deviennent des discours. La RDC possède d’ailleurs depuis longtemps un Système statistique national et une stratégie destinée à organiser un cadre cohérent capable de fournir des statistiques fiables et actualisées pour la formulation, le pilotage et l’évaluation des politiques publiques.

C’est précisément ce qui rend le chantier présenté par la BCC si embarrassant. Lorsque la Banque centrale doit pousser à l’harmonisation, à la circulation des données, à la cohérence des séries et à une meilleure articulation entre producteurs, elle ne révèle pas seulement ses propres ambitions. Elle pose involontairement une question au ministère chargé du Plan : à quoi sert la boussole lorsque quelqu’un d’autre doit encore apprendre à l’État où il se trouve ?

Guylain Nyembo parle lui-même de performance, de redevabilité et de résultats pour les structures placées sous sa tutelle, et son ministère a encore évalué en 2026 les performances de l’INS. Le problème n’est pas l’absence de vocabulaire administratif ni celle de contrats de performance. Il est plus profond. Un ministère du Plan ne se mesure pas au nombre de mécanismes qu’il supervise. Il se mesure à sa capacité à rendre le pays lisible avant de prétendre le projeter dans l’avenir.

On ne planifie pas sérieusement un territoire que l’on connaît par fragments. Lorsque la Banque centrale commence à assembler ces fragments à votre place, le problème n’est plus statistique. Il devient institutionnel.

Gouverner ce que l’on connaît mal

Le ministère de l’Économie est encore plus exposé. Il ne suffit pas de dire que la Banque centrale veut de meilleures données. Il faut regarder ce que ces données sont censées raconter : la production réelle, les prix, les échanges, les circuits économiques, la structure des marchés, le crédit, la monnaie, les finances publiques. Une partie relève directement de la BCC. Une autre touche au cœur même de ce que le ministère de l’Économie prétend gouverner.

Daniel Mukoko Samba dirige aujourd’hui un ministère auquel le gouvernement assigne trois ambitions centrales : protéger le pouvoir d’achat, formaliser l’économie informelle et assurer le redressement productif. Ces objectifs supposent autre chose que des arrêtés, des missions ou des tableaux de prix. Formaliser exige de savoir où se trouve l’informel, comment il fonctionne, ce qu’il produit, ce qu’il emploie et les chaînes auxquelles il se rattache. Redresser l’appareil productif exige une cartographie des secteurs, des capacités, des goulets d’étranglement et des pertes de valeur. Protéger le pouvoir d’achat exige de comprendre la formation des prix avant de vouloir les corriger.

C’est ici que le chantier de la BCC devient particulièrement cruel pour le ministère de l’Économie. Comment prétendre administrer une économie lorsque quelqu’un d’autre doit encore aider l’État à comprendre ce qu’elle produit réellement ? Comment formaliser ce que l’on cartographie mal ? Comment parler de redressement productif lorsque la géographie précise de la production, des coûts, des marchés et des interdépendances reste encore trop fragmentaire ?

Le ministère lui-même affirme vouloir bâtir une administration moderne et orientée vers les résultats, et il présente régulièrement ses actions autour de la vie chère, de la formalisation et du redressement productif. Rien de cela n’est inutile. Le problème se situe en amont. Un ministère de l’Économie digne de ce nom devrait être obsédé par la topographie économique du pays : qui produit quoi, où, à quel coût, avec quelle productivité, dans quelle chaîne de valeur, avec quelle dépendance extérieure et quelle capacité de transformation locale.

On ne gouverne pas sérieusement une économie à partir de ses symptômes. On commence par en connaître l’anatomie. Lorsque cette anatomie doit encore être reconstituée ailleurs, la faiblesse n’est plus statistique. Elle devient économique.

« Je veux, je fais » : l’État par substitution

Le cas de la BCC devient alors moins exceptionnel qu’il n’en a l’air. Une administration constate qu’une autre ne remplit pas correctement sa fonction, puis elle occupe l’espace laissé vide. Les Finances créent un mécanisme là où une administration sectorielle ne suit plus. La Présidence installe une agence là où un ministère paraît trop faible. Un ministre invente une commission lorsqu’une structure existante ne produit pas les résultats attendus. À chaque fois, la justification paraît raisonnable. À force, elle fabrique un État où chacun commence à faire un peu du métier de l’autre.

C’est la logique du « je veux, je fais ». Une institution identifie un problème, estime qu’elle ne peut pas attendre que le détenteur normal de la compétence se réforme, puis transforme l’urgence en droit d’intervention. La défaillance de l’un devient alors la compétence pratique de l’autre. Le vide n’est plus réparé. Il est occupé.

Ce modèle donne parfois l’illusion de l’efficacité, parce qu’une structure plus réactive produit enfin quelque chose. Il affaiblit pourtant l’État sur la durée. L’administration défaillante n’est jamais réellement reconstruite, puisque quelqu’un compense sa faiblesse. L’institution qui compense élargit progressivement son périmètre. Les responsabilités se brouillent, les doublons s’installent et l’imputabilité disparaît. Lorsqu’un résultat est mauvais, chacun peut expliquer qu’il n’était qu’un acteur parmi d’autres.

Un État moderne ne repose pas sur l’institution la moins faible faisant le travail de toutes les autres. Il repose sur une division du travail assez claire pour que chaque fonction ait un propriétaire, chaque pouvoir une limite et chaque échec un responsable identifiable. La substitution permanente ne corrige pas la faiblesse institutionnelle. Elle l’organise.

Signaler la panne, ne pas devenir le mécanicien de tout l’État

La BCC a pourtant une voie plus institutionnellement saine. Son pouvoir de conseil économique et financier au gouvernement lui donne précisément l’espace nécessaire pour dire ce que ses propres besoins statistiques mettent au jour. Le diagnostic peut être brutal : données tardives, séries incompatibles, administrations qui communiquent mal, responsabilités mal distribuées, INS insuffisamment armé pour jouer pleinement son rôle, ministère du Plan incapable de garantir une architecture statistique cohérente, ministère de l’Économie privé d’une cartographie suffisamment fine de l’appareil productif

Elle devait proposer une réforme précise. Renforcement de l’INS, obligation d’interopérabilité entre administrations, calendrier national de transmission des données, définitions statistiques communes, responsabilités clairement attribuées, mécanismes de contrôle de qualité, financement stable de l’appareil statistique et portail public réellement intégré. La BCC aurait alors apporté son expertise sans se substituer à ceux dont c’est le métier. Elle aurait utilisé sa puissance pour obliger l’État à réparer son architecture plutôt que pour construire autour d’elle une architecture parallèle.

C’est là que se trouve la différence entre une institution forte et une institution envahissante. La première identifie la panne, explique ses conséquences et contraint politiquement le gouvernement à la réparer. La seconde finit par reprendre elle-même le volant dès qu’elle juge que le conducteur roule trop lentement. L’indépendance de la Banque centrale lui donne précisément la liberté de parler franchement au pouvoir. Elle ne lui impose pas de devenir la solution opérationnelle à toutes les faiblesses qu’elle découvre.

Pour les âmes perdues dans les paragraphes précédents, ou simplement étourdies par le ton un peu élevé de cette charge, et puisque je continue malgré moi à faire le consultant gratuit de la nation, voici ce qu’il faut saisir. Wameso aurait dû dire au gouvernement : voici ce qui nous empêche de conduire correctement la politique monétaire, voici les administrations qui doivent être renforcées, voici les réformes nécessaires et voici le coût économique de votre laxisme si rien ne change.

Ce serait exercer pleinement le mandat de conseil de la BCC. Ce serait aussi obliger le Plan à planifier, l’Économie à connaître l’économie et l’INS à redevenir le centre de gravité statistique qu’il est censé être. Réparer l’État ne consiste pas à faire à sa place. Cela consiste parfois à l’obliger à recommencer à faire son métier.

Jo M. Sekimonyo, PhD
Chancelier de l’Université Lumumba
Économiste politique hétérodoxe