Brésil : Lula tente d’équilibrer la correction des distorsions et l’augmentation des recettes

Le programme du gouvernement Lula en matière fiscale tente d’équilibrer deux objectifs qui ne sont pas nécessairement conciliables : corriger les distorsions historiques du système fiscal et augmenter les recettes, afin de poursuivre l’objectif d’un déficit primaire zéro.

L’ échec des tentatives précédentes visant à faire adopter des réformes globales a produit un consensus parmi les experts selon lequel les propositions de réforme devraient être fragmentaires, afin d’éviter de produire une coalition de grand veto composée de l’ensemble des perdants potentiels. Ainsi, le gouvernement a décidé de commencer par réformer la fiscalité indirecte (taxe sur les biens et services), laissant la fiscalité directe (revenu) pour une seconde phase.

La stratégie n’était pas fortuite, car dans ce cas, l’ordre des facteurs modifierait le produit. Les chances d’approbation du PEC 45 étaient plus grandes que la réforme de l’impôt sur le revenu. Si le gouvernement avait commencé par cela et avait subi une défaite parlementaire, il courrait le risque sérieux de ne rien approuver.

La décision était bonne. Le PEC qui crée la double TVA est sur le point d’être approuvé par la Chambre des Députés . Cependant, son héritage tend à aggraver le compromis entre justice fiscale et recettes pour les prochaines étapes de la stratégie du gouvernement.

Les Brésiliens se sentent surmenés

Dans une étude que nous avons réalisée pour Samambaia Philanthropy et publiée comme Note technique 19 par le Centro de Estudos da Metropole ( Que pense l’électorat brésilien de la redistribution des revenus ? ), nous avons démontré que les Brésiliens se sentent plus surtaxés que les électeurs de tout autre pays. Amérique. Ils rejettent fermement l’augmentation de la pression fiscale, en particulier de leur propre fardeau fiscal. Ce n’est pas un hasard si la principale stratégie des opposants à la PEC 45 est d’associer la réforme à l’inévitable augmentation des charges , ce qui a contraint le ministre Haddad à s’engager dans une réforme neutre du point de vue des recettes.

Lorsque les opposants sont devenus des lobbyistes pour obtenir des exemptions , celles-ci sont devenues le prix à payer pour l’approbation de la réforme. L’un des coûts des exonérations est un double taux de TVA plus élevé pour les personnes non privilégiées. Un autre système est plus complexe qu’on ne l’imaginait auparavant, bien que beaucoup plus simple que le système actuel.

Un autre point qui mérite d’être souligné est la clarté sans précédent qui sera apportée sur le poids de ces taxes sur le consommateur. Contrairement à ce qui se passe aujourd’hui, expliquer le montant des impôts réellement payés par le contribuable peut produire une situation paradoxale pour le gouvernement. D’une part, il s’agit du premier gouvernement démocratique à réformer le système fiscal du pays, créant ainsi un héritage important.

D’un autre côté, bien qu’il ait simplifié le système, fusionné les impôts et les règles, tout en mettant en œuvre une réforme neutre du point de vue des recettes, il peut également être considéré à tort comme responsable des charges élevées sur les biens et services dans le pays . Après les changements au Sénat, un taux pouvant atteindre 27 % est estimé. En d’autres termes, la réforme peut accroître la visibilité de l’impôt, face à une population fortement opposée à de telles augmentations, malgré les impacts économiques positifs d’une réforme longtemps souhaitée et nécessaire. Nul doute que le sujet continuera d’être intensément exploré par l’opposition.

Les lobbyistes du Congrès se battent pour des exemptions

Toutefois, comme indiqué ci-dessus, si la TVA n’augmente pas les recettes, une grande partie de l’objectif de réduction du déficit budgétaire incombera à l’impôt sur le revenu.

Une proposition visant à taxer les fonds exclusifs et offshore est déjà en cours d’examen au Congrès. Nous ne savons toujours pas quel sera le prix à payer pour l’approbation de ces mesures par le Congrès. Dans une autre étude de la même série ( Que préfère le Congrès brésilien en matière fiscale ? ), nous avons démontré que l’octroi d’exonérations est la préférence révélée des parlementaires : 70 % des propositions législatives soumises par les députés fédéraux vont dans ce sens. Il n’y a donc aucune bonne raison d’espérer une sympathie dans l’arène parlementaire pour la proposition visant à augmenter la charge sur les revenus.

En revanche, quatre-vingts pour cent des électeurs brésiliens approuvent l’imposition des plus riches, ce qui est le cas de l’ imposition des fonds exclusifs et offshore . Grâce à cela, l’inégalité évidente en matière de fiscalité entre les plus riches est corrigée. Reste à savoir si le Congrès tranchera entre la préférence des investisseurs dans ces fonds ou celle de l’électorat, si ce sujet vient à être débattu par l’opinion publique. Nous ne sommes pas optimistes ici, mais le bilan demeure.

Tout porte donc à croire que la réforme de la fiscalité directe sera plus difficile que celle de la fiscalité indirecte. Il convient de rappeler que la première est à l’ordre du jour depuis 1988. Dans le cas de la taxation des biens et services, différents secteurs économiques avaient des intérêts divergents, permettant la formation de coalitions aux capacités de mobilisation similaires (au détriment des groupes moins puissants) .

En matière d’impôt sur le revenu, tous les secteurs puissants ont tendance à se rassembler pour bénéficier des avantages fiscaux accordés aux revenus du capital. Qu’il s’agisse d’indépendants, de commerçants ou d’industriels, chacun profite des bénéfices déclarés en tant que particulier, ainsi que de la réalisation de sa planification fiscale, dans le cadre d’une stratégie d’évasion fiscale. Les fonds exclusifs eux-mêmes clarifient cela.

Si la réforme de la fiscalité indirecte a apporté un gain réglementaire évident, créant des « gagnants » avec la nouvelle conception du système, la réforme de l’impôt sur le revenu reste son attrait redistributif et sa capacité à rectifier des privilèges injustifiables.

Compte tenu de ce que l’on sait du comportement parlementaire typique dans ce domaine, l’affrontement entre les coalitions pro et anti-progressivité sera tendu. D’un côté, il y a une coalition formée par le gouvernement et des secteurs spécifiques de la société civile, qui aspirent à une plus grande justice fiscale avec des gains de revenus, tandis que de l’autre, il y a une coalition dirigée par les 1% au sommet, avec un forte capacité d’influence politique.

Dans l’un des pays les plus inégalitaires au monde, rendre le système fiscal plus progressif est essentiel. Au minimum, moins de régressivité. Même un succès partiel de cette réforme serait d’une grande utilité dans la lutte contre les inégalités.

Eduardo Lazzari

Chercheur au Centre d’études sur les métropoles, Université de São Paulo (USP)