Je pourrais presque réduire tout le débat à une seule mesure, celle que j’ai développée sous le nom de Ratio du contrat social, le SCR, et que je continue de vouloir voir entrer dans la boîte à outils des grandes institutions financières internationales, notamment la Banque mondiale et le FMI. Derrière sa simplicité apparente se cache une question autrement plus gênante qu’un déficit, un niveau de dette ou un taux d’exécution budgétaire. Le SCR ne demande pas seulement combien l’État dépense. Il oblige à regarder où va l’argent, qui en bénéficie réellement et quelle part de la puissance budgétaire revient effectivement vers les fonctions qui maintiennent une société debout.
Il serait pourtant imprudent de supposer que chacun trouvera immédiatement son chemin dans cette architecture. Le SCR se calcule ainsi : COFOG 06 à 10 ÷ COFOG 01 à 05. Au numérateur se trouvent les fonctions que je regroupe comme développement humain et social : logement et équipements collectifs, santé, loisirs et culture, enseignement, protection sociale. Au dénominateur se trouvent les fonctions que je regroupe comme institutionnelles et structurelles : services généraux de l’administration publique, défense, ordre et sécurité, affaires économiques, protection de l’environnement. Un SCR supérieur à 1 indique qu’un État consacre davantage de ressources aux fonctions directement orientées vers la société qu’aux fonctions nécessaires à son propre appareil et à son environnement institutionnel. Un ratio inférieur à 1 indique l’inverse.
C’est pourquoi je vais faire ici le cas autrement, avec trois images budgétaires simples plutôt qu’avec une longue bataille de ratios.
L’illusion d’une ponction saine
À première vue, la RDC ne semble pas fiscalement hors norme. Son budget national 2026 est fixé à environ 22 milliards de dollars pour un PIB nominal projeté autour de 109 milliards, soit environ 20,2 % du PIB.
Mis à côté des grandes économies, le chiffre paraît presque rassurant. La France dispose d’un budget général de l’État de 593,9 milliards d’euros pour un PIB nominal autour de 3 061 milliards d’euros, soit environ 19,4 %. L’Allemagne prévoit 524,5 milliards d’euros de dépenses fédérales pour un PIB voisin de 4 630 milliards, soit environ 11,3 %. Aux États-Unis, les dépenses fédérales atteignent 7 400 milliards de dollars pour un PIB d’environ 31 800 milliards, soit 23,3 %. La Chine projette près de 30 000 milliards de yuans de dépenses du budget public général pour une économie proche de 147 000 milliards de yuans, soit environ 20,4 %.
Il y a presque quelque chose de comique dans cette symétrie. La France, la Chine, les États-Unis et la RDC planifient toutes, à des degrés voisins, de faire passer autour d’un cinquième de la valeur annuelle de leur économie par la machine budgétaire nationale. Sur la feuille, Kinshasa fréquente soudain Paris, Washington et Pékin. Le rapprochement est si propre qu’il en devient presque élégant. C’est le genre de tableau qui, lu trop vite, peut donner au pourcentage des allures de certificat de normalité.
Au regard des priorités modernes de l’État, la RDC prélève déjà plus qu’elle n’en a besoin
Les États modernes construisent leur budget à partir de ce que la société exige d’être protégée. Retraites, santé, chômage, soutien aux familles, dépendance, logement, éducation et autres formes de sécurité collective déterminent l’épaisseur légitime de la dépense publique. Ce sont ces obligations qui donnent au prélèvement sa justification politique. Un budget national est censé grossir lorsque les fonctions assumées au nom de la population l’exigent réellement. Plus ces fonctions sont limitées, plus la ponction centrale devrait, elle aussi, rester limitée.
En France, la protection sociale absorbe 41 % de l’ensemble de la dépense publique, soit 693 milliards d’euros dans la dernière ventilation fonctionnelle complète disponible. En Allemagne, le budget fédéral 2026 consacre 245,1 milliards d’euros, soit 46,7 % de ses dépenses, à la sécurité sociale. Aux États-Unis, la seule addition des grands programmes de sécurité sociale atteint déjà environ 3 600 milliards de dollars, soit près de 50 % des 7 400 milliards de dépenses fédérales prévues en 2026. En Chine, 12 400 milliards de yuans, soit environ 41,3 % du budget public général, sont dirigés vers les grandes fonctions de protection sociale. L’ordre de priorité est suffisamment lisible. Dans ces pays, penser sérieusement à toucher à cette tranche budgétaire peut sembler, sur le papier, une économie techniquement élégante. Dans la vie politique réelle, elle devient très vite explosive.
La RDC, elle, inscrit en 2026 744,6 milliards de francs congolais à la protection sociale, soit seulement 1,52 % du budget général. La comparaison devient alors intellectuellement curieuse. Dans les économies observées plus haut, la protection sociale ou son bloc fonctionnel comparable absorbe autour de 40 à 50 % de la dépense publique concernée. À Kinshasa, elle tient dans un peu plus d’un franc sur cent. L’État congolais semble ainsi avoir besoin d’une ponction budgétaire de taille internationale pour financer une priorité sociale de taille presque résiduelle.
À s’arrêter ici, le dossier serait presque déjà instruit en faveur d’une réduction spectaculaire de l’assiette budgétaire. Si les 744,6 milliards de FC consacrés aujourd’hui à la protection sociale représentaient 40 % du budget, le budget national correspondant ne serait que de 1 861,5 milliards de FC, soit environ 755 millions de dollars au taux de change de 2 467 FC pour un dollar retenu dans le cadrage révisé du budget 2026. À cette aune, un budget national d’environ 22 milliards de dollars paraît extrêmement surdimensionné pour une architecture publique dont l’orientation budgétaire ne reconnaît à la protection sociale qu’un besoin équivalant à une fraction infime de l’ensemble.
La troisième image donne la nausée
Une fois les budgets ramenés à l’habitant, le décor devient beaucoup moins abstrait. En 2026, les États-Unis affichent un PIB nominal d’environ 91 100 dollars par habitant et un budget fédéral d’environ 21 200 dollars par habitant, soit 23,3 % du PIB par habitant. La France se situe autour de 50 500 dollars de PIB par habitant contre près de 9 800 dollars de budget de l’État par habitant, soit 19,4 %. En Allemagne, quelque 63 200 dollars de PIB par habitant font face à environ 7 160 dollars de budget fédéral, soit 11,3 %. En Chine, environ 15 600 dollars de PIB par habitant correspondent à près de 3 190 dollars de budget public général, soit 20,4 %. En RDC, les quelque 109 milliards de dollars de PIB répartis sur environ 116 millions d’habitants donnent à peine 940 dollars de PIB par Congolais, tandis que les quelque 22 milliards de dollars du budget national représentent environ 190 dollars par habitant, soit encore 20,2 % du PIB par habitant. La proximité des ratios survit donc même lorsque l’on descend jusqu’à l’individu, alors que les sommes réelles, elles, changent radicalement d’univers.
La protection sociale rend la photographie franchement indécente. Avec les périmètres retenus plus haut, on arrive à environ 11 400 dollars par habitant en France, 3 350 dollars en Allemagne, plus de 10 000 dollars aux États-Unis pour la Social Security et les grands programmes fédéraux de santé, et autour de 1 300 dollars en Chine pour le vaste bloc comprenant éducation, protection sociale, emploi, santé et logement. En RDC, les 744,6 milliards de FC réservés à la protection sociale représentent environ 302 millions de dollars, soit à peine 2,60 dollars par habitant pour toute l’année. Paris compte en milliers, Berlin en milliers, Washington en milliers, Pékin encore en milliers. Kinshasa arrive avec le prix de quelques bouteilles d’eau.
Les 2,60 dollars par habitant consacrés à la protection sociale pour toute l’année ne sont pas seulement dérisoires face aux 190 dollars de budget national par Congolais. Avec un SCR autour de 0,6, sur ces 190 dollars, environ 119 dollars restent du côté des fonctions institutionnelles et structurelles de l’État. À la fin, le citoyen découvre une addition presque surréaliste : quelques bouteilles d’eau sur la table, puis des frais de service et un pourboire près de cinquante fois supérieurs à ce qu’il a réellement consommé. Le serveur, ici l’État, empoche l’essentiel de la note. Même complètement ivre, il serait difficile d’accepter une addition où le service et le pourboire coûtent près de cinquante fois plus que ce qui a été posé sur la table.
La vérité devient alors presque nauséabonde dans sa simplicité. La RDC réussit à prélever autour de 20 % d’une économie extraordinairement pauvre par habitant, puis transforme cette grande ponction relative en environ 190 dollars de budget public central par personne et seulement quelques dollars explicitement destinés à sa protection sociale. Elle possède ainsi simultanément l’apparence macroéconomique d’un État qui prélève beaucoup et la réalité microéconomique d’un État qui ne restitue presque rien à chacun. Sur un tableau de ratios, la RDC pouvait encore fréquenter les grandes puissances. Dès que l’on remet un Congolais au milieu du tableau, la compagnie change.
L’art de facturer le vide
Adolphe Muzito, comme tant de serveurs parasites attitrés de cette grande table publique, incarne à merveille l’appareil qui prélève avant même d’avoir appris à servir. Plutôt que d’exiger de l’État qu’il démontre ce que chaque franc supplémentaire produirait, il préfère rendre la ponction elle-même indispensable. Sa proposition revient à augmenter les frais de service, gonfler le pourboire et fouiller plus profondément les poches du client.
La mécanique possède sa propre élégance absurde. Plus le nombre de serveurs augmente, plus le service devient coûteux, puis ce coût supplémentaire sert d’argument pour rendre l’addition encore plus lourde, sans améliorer le service, sans ajouter une seule bouteille d’eau, sans même offrir l’accompagnement. On paie davantage pour financer ceux qui expliquent pourquoi il faut payer davantage. La table grossit en personnel, jamais en contenu.
Chez Muzito, quelques billets aperçus dans un portefeuille national déjà déchiré suffiraient presque à justifier une addition plus lourde. Et puisque le portefeuille ne suffit plus, il resterait la carte de crédit du pays, avec cette capacité d’endettement qu’il évoque jusqu’à 100 milliards de dollars. Non pour enfin faire venir un plat, mais pour continuer à financer, à crédit, l’augmentation du prix des mêmes bouteilles d’eau pendant que la table demeure obstinément vide.
État moderne, la sécurité sociale doit commander la taille du budget
La RDC fonctionne encore trop souvent comme une colonie dont la métropole aurait simplement changé d’adresse. Elle ne s’appellerait plus Bruxelles, « la République de la Gombe », avec son centre politique, ses privilèges et sa petite classe qui finit par se penser davantage citoyenne de la métropole que du territoire qu’elle administre, jusqu’au jour où le pouvoir la rejette à son tour. La référence à Léopold II vaut ici moins comme comparaison personnelle que comme image d’une architecture politique où le centre considère encore le pays comme une périphérie à administrer plutôt qu’une population à sécuriser.
Passer à l’État moderne exige d’inverser cette construction. Le budget national devrait commencer par la mission sociale. Retraites, assurance-chômage, santé, soutien aux familles, dépendance, logement, éducation et filets de sécurité doivent déterminer l’épaisseur légitime de la ponction publique. Comme repère de modernisation budgétaire, le bloc social devrait tendre vers au moins 40 % du budget et le SCR durablement dépasser 1. À ce niveau, la taille du budget cesse d’être une ambition autonome de l’appareil d’État. Elle devient la conséquence mesurable de ce que l’État accepte réellement de garantir à sa population.
Le problème congolais tient à une relation presque inversée. Le budget national grossit pendant que les besoins sociaux reconnus budgétairement restent extraordinairement étroits. On se retrouve dans un pays où le chômeur ne descend pas dans la rue pour dénoncer le taux de chômage, où le travailleur sous-payé ne fait pas du SMIG une obsession politique quotidienne, où, jeunes comme vieux, les travailleurs n’intègrent presque jamais dans leur horizon l’idée d’une pension capable de garantir une retraite digne, et où le filet de sécurité reste, pour l’immense majorité, périphérique dans le débat public. Ces besoins existent. Ils ont simplement été si peu institutionnalisés qu’ils commandent rarement la conversation budgétaire. L’État peut alors réclamer davantage sans jamais être sommé d’expliquer ce qu’il entend réellement garantir en retour. La Banque mondiale et le FMI restent, eux, commodément disponibles pour nous assommer de leur catéchisme technique et offrir une respectabilité comptable à des choix dont la violence sociale finit, trop souvent, par être blanchie sous le vocabulaire de la réforme.
Le chantier le plus difficile n’est pas budgétaire. Il est civique. Il faut encore apprendre à beaucoup de Congolais ce qu’un citoyen d’un État moderne est en droit d’attendre de la puissance publique. Une population qui ne formule pas ces exigences laisse naturellement l’appareil définir seul ce qu’il mérite de prélever. Un État qui protège à 1,52 % n’a aucune raison de prélever comme un État social à 40 %. En attendant cette maturation simultanée de l’État et du citoyen, la seule tendance budgétaire défendable reste la réduction drastique.
Le peuple d’abord !?
Rire et pleure
Jo M. Sekimonyo, PhD
Chancelier de l’Université Lumumba
Économiste politique hétérodoxe
