À Kinshasa, certaines décisions publiques semblent désormais obéir à une mécanique particulière. Elles arrivent avec micros, briefing, chiffres, vocabulaire technique et promesse de maîtrise. Lorsqu’elles doivent ensuite être corrigées, le décorum disparaît. Ce qui avait nécessité une scène nationale pour être annoncé peut-être défait presque silencieusement quelques jours plus tard.
La gestion de la rentrée scolaire dans les zones touchées par Ebola en offre une nouvelle illustration. Le 18 août, la ministre d’État en charge de l’Éducation nationale et Nouvelle Citoyenneté, Raïssa Malu, avait solennellement présenté une rentrée dite « différenciée ». Dans les zones rouges, c’est-à-dire les zones à haut risque ou de transmission active, les élèves ne devaient pas suivre les cours ordinaires en présentiel. Deux semaines plus tard, les écoles ont pourtant ouvert dans ces mêmes zones. Le gouvernement avait changé d’approche. Ce qui manque surtout, c’est le bruit qui avait accompagné la première.
Beaucoup de bruit pour une politique qui n’aura presque pas vécu
Le 18 août, Raïssa Malu ne lançait pas une simple hypothèse de travail. Elle intervenait lors d’un briefing gouvernemental aux côtés des ministres de la Santé et de la Communication. Le dispositif était présenté avec précision. Sur 138 sous-divisions éducationnelles situées dans les provinces concernées par Ebola, 40 étaient affectées et 18 considérées à haut risque. Pour celles-ci, le gouvernement retenait un enseignement à distance allégé. Fiches pédagogiques, émissions sur les radios communautaires et maintien des écoles comme points de distribution devaient permettre aux enfants de poursuivre leur scolarité depuis leur domicile.
La distinction était suffisamment claire pour ne laisser guère de place à l’interprétation. Zones vertes, fonctionnement normal. Zones orange, présence en classe avec précautions sanitaires renforcées. Zones rouges, remplacement temporaire des cours ordinaires en présentiel par l’enseignement à distance. Le ministère expliquait même que le régime particulier devait initialement s’appliquer durant les premières semaines de la rentrée.
L’annonce avait donc tous les attributs d’une décision préparée. Elle possédait sa cartographie, son vocabulaire, son dispositif pédagogique, sa justification sanitaire et sa mise en scène gouvernementale.
Puis est arrivée la rentrée.
Dans l’Ituri, y compris dans des établissements classés en zone rouge, les élèves sont finalement retournés en classe. Reuters rapporte que le gouvernement a revu sa décision initiale à la demande d’autorités provinciales, inquiètes de voir les enfants de ces zones accumuler du retard par rapport aux autres élèves. Plus de 1 000 écoles de l’Ituri seraient pourtant classées dans la zone à haut risque.
Changer une décision n’est pas nécessairement le problème. Gouverner impose parfois de corriger une mesure lorsque les circonstances, les informations ou l’évaluation des risques évoluent.
Mais alors il faut expliquer ce qui a changé.
L’annonce était ministérielle, le revirement devient presque anonyme
La première décision avait une ministre, un briefing, une doctrine et une communication officielle. La seconde apparaît principalement par les faits et par les explications d’un responsable du ministère parlant à Reuters sous couvert d’anonymat parce qu’il n’était pas autorisé à s’exprimer publiquement. Selon lui, les autorités ont estimé que le risque de retard scolaire justifiait la reprise en présentiel et les établissements fermeraient dès l’apparition d’un cas.
Entre-temps, le site officiel du ministère continue d’afficher l’annonce du 20 août présentant l’enseignement à distance comme le dispositif prévu dans les 18 sous-divisions à haut risque.
C’est précisément ici que l’incohérence apparente du revirement laisse entrevoir une faiblesse plus profonde dans la fabrique même de la décision publique.
Si les conditions épidémiologiques se sont améliorées, lesquelles exactement ? Si une nouvelle analyse sanitaire a conclu que l’ouverture devenait acceptable, où se trouve-t-elle ? Si la classification des zones rouges a changé, quand cette reclassification est-elle intervenue ? Si la décision résulte finalement d’un arbitrage entre risque sanitaire et retard scolaire, pourquoi cet arbitrage n’a-t-il pas été présenté au public avec la même solennité que la décision précédente ?
La situation est d’autant plus sérieuse que l’épidémie ne constitue pas un risque abstrait. Au 2 septembre, les données gouvernementales citées par Reuters faisaient état de plus de 6 000 cas confirmés et de plus de 3 000 décès, tandis que l’OMS appelait encore à intensifier la riposte et soulignait que toutes les chaînes de transmission n’étaient pas encore maîtrisées.
Il ne s’agit donc pas de reprocher au ministère d’avoir changé d’avis. Il s’agit de lui demander s’il avait suffisamment pensé le premier avant de l’annoncer.
Une politique publique sérieuse n’est pas celle qui ne change jamais. C’est celle dont la conception est suffisamment rigoureuse pour que sa modification puisse être expliquée par de nouvelles données, de nouvelles contraintes ou une nouvelle appréciation du risque. Lorsque l’on annonce bruyamment une architecture puis qu’on l’abandonne presque immédiatement sans exposer publiquement le raisonnement qui justifie cette évolution, le doute s’installe sur la qualité de l’architecture initiale elle-même.
Raïssa Malu et l’épreuve du réel
L’affaire dépasse Raïssa Malu. Mais son cas mérite d’être isolé un instant, parce qu’il ne s’agit manifestement pas de son premier effet d’annonce. Depuis son arrivée au ministère, elle multiplie les lancements, les feuilles de route, les programmes pilotes, les ambitions numériques et les dispositifs nouveaux dont la visibilité publique semble souvent précéder la démonstration de leur exécution. À force, l’annonce finit par acquérir une valeur politique propre, presque détachée de ce qu’elle produit ensuite. L’épisode Ebola n’apparaît alors plus comme un simple revirement, mais comme la manifestation la plus récente d’une méthode où la certitude du discours devance l’épreuve du réel.
Sa nomination avait pourtant été présentée comme celle d’un profil particulièrement adapté au secteur. Elle disposait effectivement d’une expérience dans l’enseignement des sciences, la pédagogie, la promotion des STEM et la gestion de projets éducatifs. Mais l’expérience sectorielle ne se confond pas avec une pensée de gouvernement. Avant son arrivée au ministère, on distingue beaucoup moins clairement une doctrine publiquement articulée sur la gouvernance de l’ensemble du système éducatif congolais, ses fractures territoriales, ses contraintes administratives, ses déficits d’infrastructures et les arbitrages nécessaires pour transformer une école nationale aussi vaste qu’inégalement équipée.
C’est précisément cette distance avec le réel qui devient préoccupante. Raïssa Malu sait-elle réellement ce que signifie étudier en RDC, loin de Kinshasa, dans ces zones rurales où l’école fonctionne souvent à la lisière de ce que l’État considère comme normal ? Que vaut l’enseignement à distance dans une famille sans électricité régulière, sans connexion fiable, parfois sans radio accessible, avec plusieurs enfants partageant les mêmes ressources et des parents déjà absorbés par les contraintes les plus élémentaires du quotidien ?
Une politique publique peut être parfaitement cohérente dans une présentation ministérielle et profondément déconnectée de la vie de ceux auxquels elle s’adresse. Lorsque les contraintes les plus prévisibles du terrain semblent n’apparaître qu’après l’annonce, ce n’est plus seulement l’exécution qui interroge. C’est la solidité du diagnostic initial et, derrière lui, la connaissance réelle que le pouvoir conserve encore du pays qu’il prétend administrer.
Un gouvernement où la communication semble trop souvent précéder la conception
Le cas Raïssa Malu rejoint une faiblesse devenue familière dans la conduite de l’action publique congolaise. Le gouvernement paraît régulièrement considérer l’annonce comme une étape presque autonome de la politique publique. On dévoile une initiative, une réforme, une structure, un programme ou une interdiction avant que toutes les implications opérationnelles, institutionnelles, financières ou sociales aient nécessairement été éprouvées.
Le résultat est une gouvernance qui produit énormément de signaux, mais beaucoup moins de continuité.
Le problème n’est pas que les ministres communiquent. Dans une démocratie, ils doivent précisément rendre compte. Le problème commence lorsque la communication devient le substitut visible d’un travail qui aurait dû la précéder. Une politique devrait d’abord subir l’épreuve de sa faisabilité, des données, des institutions chargées de l’exécuter, des conséquences prévisibles et des alternatives disponibles. L’annonce devrait être le dernier kilomètre de cette réflexion. Elle ressemble trop souvent à son point de départ.
L’épisode Ebola est particulièrement instructif. La question du retard pédagogique des élèves vivant dans les zones rouges n’est apparue ni le 1er septembre ni après l’annonce ministérielle. Elle était prévisible dès le premier jour. La faiblesse de l’apprentissage à distance dans des territoires où l’accès à l’électricité, aux médias, aux supports pédagogiques et à l’encadrement familial demeure très inégal était également prévisible. Si ces contraintes suffisaient finalement à faire basculer l’arbitrage vers le présentiel, elles auraient dû être intégrées dans le calcul avant le briefing du 18 août.
C’est là que se trouve le véritable problème de méthode.
En RDC, on confond encore trop facilement annoncer une réponse et avoir construit une réponse.
Une administration robuste produit d’abord des scénarios, confronte les risques, consulte ceux qui devront exécuter la décision, mesure les conséquences secondaires, fixe des critères de déclenchement et seulement ensuite parle. Une administration gouvernée par la logique du bruit procède dans l’ordre inverse. Elle parle, découvre ensuite le réel, puis corrige discrètement ce que le réel refuse d’exécuter.
Raïssa Malu avait fait beaucoup de bruit pour expliquer pourquoi les enfants des zones rouges ne seraient pas en classe.
Lorsqu’ils y sont finalement retournés, le silence fut beaucoup plus pédagogique que le briefing.
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