Le Premier ministre Andy Burnham a promis le plus important programme de construction de logements sociaux depuis l’immédiat après-guerre, s’engageant à investir plus de 9 milliards de livres sterling.
Bien que cet engagement soit substantiel et permettra de construire des logements sociaux indispensables, il est peu probable qu’il rapproche le gouvernement de son objectif de 1,5 million de logements construits durant son mandat. Pour atteindre ces ambitions, il faudra bien plus qu’une simple subvention supplémentaire.
Comparativement aux programmes précédents, l’ampleur initiale de l’investissement est impressionnante. Le gouvernement a engagé 39 milliards de livres sterling sur toute la durée du Programme de logements sociaux et abordables . Ce montant est nettement supérieur aux 11,5 milliards de livres sterling alloués par son prédécesseur (le Programme de logements abordables, du même nom) qui s’est déroulé entre 2021 et 2026.
Les annonces du mois dernier ont été présentées comme une nouvelle politique, mais il convient de noter que le financement total disponible dans le cadre de ce programme reste inchangé depuis l’époque où Keir Starmer était au 10 Downing Street.
De plus, seulement 60 % des logements construits grâce à cet investissement initial seront des logements sociaux locatifs. Les 40 % restants seront probablement composés principalement de logements locatifs abordables et de logements en accession partagée. Au total, le programme devrait permettre la construction d’environ 70 000 logements abordables.
Toutefois, même si elle était réalisée intégralement, cette mesure ne représenterait que moins de 5 % des ambitions plus larges du gouvernement.
L’annonce comporte toutefois des détails prometteurs. Pour la première fois, trois collectivités locales – Cambridge, Eastleigh et Newcastle – ont obtenu le statut de partenariat stratégique . Ces collectivités bénéficieront de financements et travailleront directement avec Homes England, l’agence gouvernementale pour le logement et la rénovation urbaine, afin de développer des logements abordables.
Il est également prévu que les autorités stratégiques municipales établies jouent un rôle beaucoup plus important grâce à la création d’unités de mise en œuvre conjointes qui travailleront avec les maires élus localement et Homes England.
Le défi ne se limite pas au financement. Le système de logement anglais est structuré autour d’un modèle de développement dans lequel un nombre relativement restreint de grands promoteurs immobiliers privés jouent un rôle prépondérant.
Une enquête de l’Autorité de la concurrence et des marchés a révélé que 11 promoteurs immobiliers représentaient environ 40 % des nouvelles constructions au Royaume-Uni. Le rapport conclut que les promoteurs ne sont pas incités à accélérer la construction, car cela pourrait nuire à leur rentabilité ou à la valeur des ventes locales. Cette situation crée une tension au cœur de la politique du logement du gouvernement.
Les ministres peuvent annoncer de nouveaux financements et des objectifs ambitieux. Pourtant, la plupart des mesures mises en œuvre reposent sur des entreprises dont les motivations ne correspondent pas nécessairement aux objectifs gouvernementaux. Les réformes de l’urbanisme devraient contribuer à accélérer la construction de nouveaux logements, mais il reste encore beaucoup à faire pour corriger les problèmes structurels à l’origine de notre système défaillant.
Conséquences dramatiques
Les conséquences de cet échec sont dramatiques. Plus de 1,3 million de ménages sont actuellement inscrits sur les listes d’attente pour un logement social en Angleterre. Les plans actuels ne contribueront que modestement à résorber ce retard.
Parallèlement, le groupe de réflexion New Economics Foundation estime que plus de 70 milliards de livres sterling pourraient être versés aux propriétaires privés au titre des allocations logement entre 2024 et 2029, illustrant ainsi comment les subventions publiques continuent d’affluer vers le secteur locatif privé plutôt que vers la construction de nouveaux logements sociaux.
Pour résoudre la crise du logement au Royaume-Uni, le Premier ministre devra peut-être tenir sa promesse la plus ambitieuse : refondre l’État britannique. Malgré des réformes successives, le système de logement anglais demeure très centralisé. Les fonds continuent d’être alloués par Whitehall aux collectivités locales et aux organismes de logement social par le biais d’appels d’offres concurrentiels .
La construction de logements est en grande partie assurée par un petit nombre de grands promoteurs. Les organismes de logement social jouent un rôle beaucoup plus mineur dans l’ensemble de l’offre, tandis que les collectivités locales ne représentent plus qu’une infime partie des constructions annuelles de logements.
L’État peut fixer des objectifs et allouer des fonds, mais son contrôle sur le rythme et la localisation des projets de construction reste limité. Aucune institution n’est chargée de l’acquisition stratégique de terrains, de la coordination des aménagements et du choix des constructions. Tant que cette situation perdurera, il sera probablement plus facile d’annoncer des objectifs ambitieux en matière de logement que de les atteindre.
Beaucoup plus actif
Une étude comparative des politiques foncières aux Pays-Bas, en Allemagne et en Écosse a révélé que les municipalités néerlandaises et allemandes jouent un rôle beaucoup plus actif dans l’aménagement du territoire, les terrains restant plus souvent propriété publique durant ce processus. Cela permet aux collectivités locales d’orienter l’aménagement du territoire de manière plus stratégique et d’atteindre leurs objectifs en réorientant les plus-values foncières vers la réalisation d’infrastructures et la construction de logements abordables.
Des plans d’aménagement du territoire contraignants peuvent garantir la construction de logements abordables dans le cadre de nouveaux projets de développement. Lorsque les municipalités conservent la maîtrise des terrains pendant le processus d’aménagement, elles peuvent également choisir de vendre des terrains aux promoteurs présentant le projet le plus solide pour la création de communautés durables et inclusives, plutôt que d’accepter simplement l’offre financière la plus élevée.
Donner aux conseils municipaux anglais les pouvoirs et les ressources nécessaires pour acquérir, regrouper et gérer des terrains permettrait aux dirigeants locaux de faire des choix plus réfléchis quant à l’utilisation de ces terrains pour le logement privé, le logement social ou autre chose.
Un véritable changement ne se produira probablement que si les plans actuels du gouvernement constituent un point de départ et non une fin. Pour atteindre ses objectifs en matière de construction de logements sociaux et son objectif plus large, il faudra revoir la façon dont Homes England collabore avec les élus locaux, et entreprendre de nouvelles réformes de l’urbanisme et du marché foncier.
Si le gouvernement souhaite réellement atteindre ses objectifs, les dirigeants locaux devront jouer un rôle beaucoup plus important dans la construction de logements et se voir confier les pouvoirs nécessaires pour influencer les résultats pour leurs communautés.
Jonathan Webb
Chercheur principal, Centre de recherche économique et sociale régionale, Université Sheffield Hallam
