La Carte OKAPI arrive dans un système constitutionnel qui ne laisse pourtant guère de place à l’ambiguïté. L’article 10 affirme que la nationalité congolaise est une et exclusive et qu’elle ne peut être détenue concurremment avec aucune autre. Le ministre délégué chargé de la Francophonie et des Congolais de l’étranger, Crispin Mbadu Phanzu, porte aujourd’hui une politique destinée à rapprocher de nouveau de la RDC ceux qui ont acquis une autre nationalité, sans que le gouvernement ait, à ce stade, supprimé cette exclusivité constitutionnelle.
Le ministère a d’ailleurs publiquement placé la question de l’article 10 parmi les dossiers examinés dans sa réflexion sur la diaspora.
Cette rupture de nationalité ne supprime évidemment ni les origines, ni les attaches familiales, ni l’affection portée. Elle produit toutefois une conséquence juridique précise. Celui qui n’est plus Congolais est traité comme ressortissant d’un autre État, avec les droits et les limites attachés à cette condition. La difficulté politique rencontrée par Crispin Mbadu Phanzu consiste précisément à vouloir rétablir une proximité avec ces anciens nationaux sans leur restituer formellement la nationalité qu’ils ne possèdent plus.
Abandonner juridiquement la nation sans perdre ses avantages
OKAPI introduit alors une distinction supplémentaire. Un Français d’origine congolaise pourrait être traité différemment d’un autre Français, un Belge d’origine congolaise différemment d’un autre Belge, un Américain d’origine congolaise différemment d’un autre Américain. Ces personnes ont pourtant rejoint juridiquement les mêmes communautés nationales que leurs nouveaux compatriotes. La politique portée par le ministère reviendrait à leur permettre de conserver cette nouvelle appartenance tout en retrouvant, en RDC, certains avantages auxquels les autres ressortissants de leur pays d’adoption n’auraient pas accès.
Le paradoxe devient difficile à ignorer. La RDC continue de proclamer qu’une personne ne peut être simultanément congolaise et titulaire d’une autre nationalité, tandis que la politique défendue par Crispin Mbadu Phanzu cherche à reconstruire une partie des effets pratiques de l’ancienne appartenance. L’État refuse ainsi la coexistence des deux nationalités, mais commence à rechercher la coexistence de leurs avantages.
Reprendre ce que les autres étrangers n’obtiennent pas
La portée de la Carte OKAPI dépend moins du document lui-même que des privilèges qui finiront par lui être attachés. Une simplification consulaire ou une reconnaissance de l’origine peut rester dans le domaine classique des politiques de diaspora. Dès que le dispositif touche au foncier, à l’investissement, aux services financiers ou à d’autres avantages réservés au national, il cesse cependant d’être un simple outil de rapprochement administratif.
Crispin Mbadu Phanzu présente publiquement la diaspora comme un levier économique, scientifique et culturel du développement national. Le ministère assume ainsi une logique de mobilisation des ressources et compétences établies hors du pays. Cette ambition peut se comprendre du point de vue économique, mais elle entraîne une question moins confortable lorsque l’État commence à offrir à ces ressortissants étrangers un traitement plus favorable que celui réservé aux autres citoyens des pays dont ils ont volontairement acquis la nationalité.
Le cas du foncier rend cette contradiction particulièrement visible. Le droit congolais distingue déjà les possibilités offertes au national de celles reconnues à l’étranger. Accorder demain à un ressortissant français d’origine congolaise un avantage inaccessible à un autre Français reviendrait à faire de l’origine congolaise une clé permettant de sortir partiellement du régime juridique attaché au passeport que cette personne possède désormais.
Le gouvernement fabriquerait alors une catégorie privilégiée parmi les étrangers. L’ancien Congolais bénéficierait pleinement de sa nouvelle nationalité en France, en Belgique, au Canada ou aux États-Unis, puis pourrait revenir au Congo en demandant que certaines conséquences de cette même qualité d’étranger soient suspendues en raison de ses origines. Ceux qui possèdent exactement la même nationalité que lui, mais sans ascendance congolaise, resteraient soumis au droit ordinaire.
Une nationalité économique après la nationalité juridique
La politique portée par Crispin Mbadu Phanzu pourrait progressivement produire ce que l’on peut qualifier, comme concept d’analyse et non comme catégorie juridique officielle, de nationalité économique. Le détenteur d’OKAPI ne redeviendrait pas Congolais devant la Constitution, mais pourrait retrouver plusieurs avantages économiques, patrimoniaux ou administratifs normalement liés à une proximité particulière avec l’État.
Cette construction permettrait à la RDC de préserver formellement l’article 10 tout en réduisant matériellement certaines conséquences de la perte de nationalité. La personne demeurerait étrangère lorsqu’il s’agit de citoyenneté politique ou de passeport, puis retrouverait une qualité proche de celle du national lorsqu’il s’agit d’investir, de posséder ou d’accéder à certains dispositifs économiques.
La cohérence du système devient alors difficile à défendre sans une réforme juridique beaucoup plus large. La nationalité ne peut être présentée comme suffisamment importante pour justifier une exclusivité constitutionnelle, puis devenir secondaire lorsque les conséquences économiques de cette exclusivité commencent à déranger. L’État ne peut facilement soutenir que le passeport étranger rompt la nationalité congolaise tout en considérant simultanément que l’origine suffit pour récupérer une partie des privilèges perdus.
La politique conduite par Crispin Mbadu Phanzu place ainsi le gouvernement devant sa propre contradiction. Soit l’exclusivité de la nationalité conserve une portée réelle et celui qui adopte une autre nationalité accepte également certaines conséquences juridiques de ce changement, soit la RDC considère que l’origine congolaise doit continuer à produire des droits substantiels après cette rupture. Dans ce second cas, le débat devrait peut-être porter directement sur le droit de la nationalité plutôt que sur la création progressive d’un substitut économique.
L’article 10 ne peut pas devenir une règle pour certains et une formalité pour d’autres
Le cœur du problème demeure l’article 10. Tant que la RDC maintient constitutionnellement une nationalité unique et exclusive, ce principe doit avoir une signification juridique cohérente. La difficulté ne vient pas de la volonté de Crispin Mbadu Phanzu de maintenir un lien avec la diaspora, mais de la possibilité de reconstruire par couches successives les avantages d’une nationalité que le droit considère comme perdue.
Le gouvernement possède une marge pour attirer les investissements, améliorer les services consulaires ou faciliter les relations avec les personnes d’origine congolaise. Cette marge devient beaucoup plus fragile lorsque ces facilités commencent à reproduire des droits que la législation réserve précisément au national. La question n’est alors plus celle d’une carte destinée à la diaspora, mais celle du déplacement discret de la frontière entre citoyen et étranger.
Une politique publique ne gagne pas nécessairement en cohérence parce qu’elle évite de prononcer le mot « double nationalité ». Donner à une personne étrangère plusieurs avantages du national tout en continuant à lui refuser juridiquement cette qualité peut produire le même problème sous une autre forme. La différence réside seulement dans le fait que la citoyenneté reste officiellement fermée tandis que l’économie ouvre progressivement des portes latérales.
Sous l’impulsion de Crispin Mbadu Phanzu, la Carte OKAPI pourrait ainsi devenir le laboratoire d’une catégorie nouvelle, suffisamment étrangère pour respecter formellement l’article 10, mais suffisamment congolaise pour échapper à certaines contraintes imposées aux autres étrangers. Le débat dépasse alors largement le sort de la diaspora. Il touche à la capacité de l’État congolais à maintenir une définition exigeante de la nationalité sans la transformer ensuite en règle rigide pour certains et en simple formalité dès que les intérêts économiques commandent de l’assouplir.
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