Union africaine : les États membres et les partenaires entravent la quête de son autonomie financière

L’Union africaine (UA) a élaboré des plans ambitieux pour le continent, allant de la sécurité au commerce . Mais lorsqu’il s’agit de financer ces ambitions, l’organisation est prise entre le marteau et l’enclume. Étant donné que l’UA n’a pas de source de revenus indépendante, elle doit soit affronter les membres pour leurs paiements irréguliers, soit rester dépendante de partenaires extérieurs.

Le financement de l’UA est au cœur de son programme panafricain, qui est guidé par des objectifs d’intégration décoloniale et de développement. Après avoir examiné les finances de nombreuses organisations dans les pays du Sud , nous constatons que la double dépendance vis-à-vis des États membres et des donateurs externes pose des défis importants pour la mise en place d’administrations indépendantes et puissantes. L’UA est un cas particulièrement révélateur de cette tendance.

Un financement insoutenable a empêché l’UA de développer son plein potentiel. Les paiements irréguliers des États membres et les financements extérieurs fragmentés ont entraîné des crises de trésorerie à répétition, souvent avec de graves conséquences. Par exemple, en 2016, la mission de l’UA en Somalie n’a pas payé d’indemnités à ses soldats pendant six mois.

Pour parvenir à l’autonomie financière, les États membres doivent améliorer leur historique de paiement. Parallèlement, l’UA doit se sevrer des financements extérieurs, même si ses réformes administratives et institutionnelles la rendent de plus en plus attractive pour les partenaires extérieurs.

Sanctions de l’UA et arriérés des États membres

Bien que les 55 États membres se soient en principe mis d’accord pour doter l’UA de moyens financiers fiables et adéquats, les gouvernements africains ne le considèrent pas toujours comme une priorité dans la pratique. De nombreux États paient leurs frais annuels en retard ou seulement en partie. Cependant, l’UA n’est pas impuissante.

En 2018, un régime de sanctions en trois étapes est entré en vigueur pour faire face aux États défaillants. Plus longtemps un État membre ne paie pas ses contributions financières, plus il perd de droits (voir tableau ci-dessous). Si certaines conséquences sont avant tout symboliques, d’autres restreignent considérablement leur marge de manœuvre en matière de politique étrangère, comme la perte du droit d’accueillir des sommets ou de se présenter aux élections.

Dans une institution qui préfère traditionnellement le consensus à la confrontation, l’imposition de sanctions constitue une mesure drastique. Dans un cas récent, la nouvelle affirmation de soi s’est avérée efficace. En juin 2020, il est devenu public que les responsables sud-soudanais n’avaient pas été autorisés à assister aux réunions de l’UA . Le pays s’est empressé de réduire ses arriérés juste assez pour que ses sanctions soient levées. Dans une autre affaire récente, le ministre tunisien des Affaires étrangères a publiquement déploré les toutes premières sanctions imposées par son pays pour non-paiement .

Cependant, la mise en œuvre de l’autonomie financière de l’UA est beaucoup plus difficile à réaliser que les accords politiques généraux car elle génère des conflits sur les finances publiques au niveau national . L’urgence de couvrir les cotisations des membres de l’UA est sans aucun doute relayée par les ambassadeurs à Addis-Abeba, mais à maintes reprises, des problèmes de budgétisation nationale compromettent le décaissement.

De nombreux trésors sont réticents à céder parce que l’adhésion à l’UA est un poste budgétaire important. Par exemple, en 2019, la contribution du Soudan du Sud à l’UA s’est élevée à 2,2 millions de dollars. C’est un pourcentage considérable du budget annuel de son ministère des Affaires étrangères de 56 millions de dollars et bien plus que n’importe lequel de ses autres frais d’adhésion.

Cette situation généralisée limite la capacité de l’UA. En octobre 2020, un tiers des États membres faisaient l’objet de sanctions pour non-paiement . Les pousser ouvertement à payer générerait une pléthore de situations diplomatiquement embarrassantes. Les grondements qui en résulteraient dans les gouvernements nationaux provoqueraient alors une réaction violente contre les pouvoirs de sanction nouvellement acquis par l’UA.

L’UA préfère traiter la délicate question du non-paiement à huis clos. Les affrontements publics, comme dans les cas du Soudan du Sud et de la Tunisie, ne sont donc pas incités par l’UA. Ils commencent lorsque les responsables des affaires étrangères transmettent les griefs de l’UA à leurs gouvernements.

Anciennes dépendances revisitées

Le régime de sanctions à trois niveaux fait partie de réformes financières plus larges qui visent à réduire la forte dépendance de l’UA vis-à-vis des financements extérieurs. Cependant, les partenaires internationaux continuent d’affluer vers leur « chouchou des donateurs ».

Grâce aux réformes, la Commission de l’UA devient plus efficace et transparente dans ses dépenses. En conséquence, les réformes censées sevrer l’UA de sa dépendance extérieure ont eu pour conséquence involontaire de faire de l’UA un partenaire toujours plus attractif pour l’aide au développement.

En outre, la crise du COVID-19 a amplifié l’attractivité de l’UA pour les partenaires internationaux. Il est devenu une chambre de compensation pour les dons au continent. Les Centres africains de contrôle des maladies ont reçu des contributions record du monde entier, à la fois de partenaires traditionnels tels que l’UE et de nouveaux acteurs du secteur privé . Bien que ce revenu soit une injection de liquidités bienvenue, il finit par saper la prétention de l’UA à l’autonomie financière.

Surmonter l’impasse de la réforme de l’UA

Pour l’instant, la réforme financière de l’UA n’a pas durablement résolu le faible moral des paiements parmi ses membres. Son nouveau régime de sanctions est un pas dans la bonne direction, mais de nombreux États membres continuent de donner la priorité à d’autres dépenses. La crise du COVID-19 pourrait encore augmenter le taux de non-paiement, alors que les pays se lancent dans des plans de relance nationaux coûteux .

À terme, l’UA devra sécuriser sa propre source de revenus durable, en commençant par le prélèvement de 0,2 % sur les importations en provenance de l’extérieur du continent . Cela rendra le budget indépendant de la bienveillance des membres et des partenaires internationaux. Mais il se heurte à de nombreux obstacles. Seuls 17 pays ont mis en place le prélèvement depuis 2017.

Premièrement, une diminution du budget, que la Commission de l’UA a déjà proposée , réduirait la pression financière. Deuxièmement, reconnaître les partenaires internationaux comme des parties prenantes permanentes permettrait à l’UA de les traiter comme des membres similaires en imposant plus de transparence et en leur donnant des devoirs passibles de sanctions. Enfin, nommer et blâmer les membres pour leur manque d’engagement sape la culture de consensus de l’UA, mais est susceptible d’améliorer les paiements, du moins à court terme.

Franck Mattheis – Chercheur, Université Libre de Bruxelles (ULB)

Ueli Staeger – Chercheur doctorant, Relations internationales/Sciences politiques, Institut universitaire – Institut de hautes études internationales et du développement (IHEID)