RDC : la paix congolaise à l’épreuve des légitimités concurrentes

Le calendrier diplomatique congolais des dernières semaines raconte une histoire plus intéressante que les communiqués eux-mêmes. Le 22 septembre, James Swan, représentant spécial du secrétaire général de l’ONU et chef de la MONUSCO, s’est rendu à Goma pour rencontrer Corneille Nangaa, coordonnateur politique de l’AFC/M23. Le 5 octobre, trois anciens chefs d’État africains mandatés dans le cadre de la facilitation de l’Union africaine, Uhuru Kenyatta, Mokgweetsi Masisi et Sahle-Work Zewde, se sont à leur tour rendus dans les locaux de l’AFC/M23 à Goma.

Presque simultanément, Félix Tshisekedi a envoyé son directeur de cabinet Anthony Nkinzo et son conseiller Fortunat Biselele auprès de Mgr Fulgence Muteba, président de la CENCO, pour discuter du dialogue national annoncé par le chef de l’État.

Pris séparément, chacun de ces déplacements ressemble à une étape diplomatique supplémentaire. Mis ensemble, ils décrivent une transformation plus profonde. La République démocratique du Congo ne manque plus seulement d’accords de paix. Elle commence à manquer d’un centre unique de légitimité suffisamment puissant pour imposer seul la forme de la paix. Le gouvernement détient la reconnaissance juridique de l’État, les institutions, la diplomatie et le siège international de la RDC. L’AFC/M23 contrôle cependant des portions importantes du territoire oriental et dispose d’une capacité militaire que les médiateurs doivent intégrer dans tout mécanisme sérieux de cessez-le-feu. La CENCO, de son côté, possède une densité sociale, territoriale et morale que l’État ne reproduit pas simplement par décret. La négociation devient donc moins une conversation entre deux adversaires qu’un marché complexe de légitimités incomplètes.

Nangaa est sanctionné à New York et reçu comme interlocuteur à Goma

Le paradoxe le plus spectaculaire concerne Corneille Nangaa. Le Conseil de sécurité des Nations unies l’a inscrit en juillet sur sa liste de sanctions pour son rôle à la tête de l’AFC, présenté comme une plateforme politique et opérationnelle soutenant le M23 et contribuant à l’expansion du conflit dans l’Est. Deux mois plus tard, le représentant spécial du secrétaire général de l’ONU passe près de quatre heures avec lui à Goma. Quelques jours après, des anciens présidents mandatés dans le dispositif africain de médiation franchissent à leur tour les portes de la coordination de l’AFC/M23.

La contradiction n’est qu’apparente. Une sanction signifie qu’une institution internationale condamne un comportement et cherche à en augmenter le coût. Une médiation signifie qu’elle reconnaît simultanément que l’acteur sanctionné possède encore suffisamment de capacité pour bloquer ou permettre une solution. Les deux logiques coexistent fréquemment dans les conflits. Un acteur n’a pas besoin d’être légitime pour devenir incontournable.

Cette distinction est essentielle pour comprendre ce qui se passe à Goma. Recevoir Nangaa ne signifie pas reconnaître une souveraineté concurrente à celle de Kinshasa. Cela signifie reconnaître un fait beaucoup plus embarrassant pour tout État central. Certaines décisions nécessaires à l’application d’une paix ne peuvent plus être prises sans lui. À partir du moment où un mouvement contrôle un territoire, des combattants, des routes, des administrations de fait ou des accès humanitaires, il accumule une forme de capital de négociation qui ne dépend pas de sa légalité.

La guerre transforme donc le territoire en actif diplomatique.

Plus un mouvement contrôle de terrain, plus le coût de son exclusion d’un accord augmente. Plus les médiateurs doivent lui parler, plus sa centralité politique devient visible. Cette mécanique produit un problème redoutable pour les États africains confrontés aux rébellions. Refuser toute discussion protège le principe de souveraineté, mais bloque parfois la sortie de guerre. Accepter la discussion facilite une solution, tout en donnant à la conquête armée une valeur politique qu’on voulait précisément lui refuser.

La médiation fabrique aussi ce qu’elle cherche seulement à gérer

Les anciens présidents africains ne se sont pas rendus à Goma pour consacrer l’AFC/M23. Leur mandat consiste à maintenir ouvert un espace de dialogue dans un conflit que les processus de Washington, Doha et l’Union africaine n’ont pas encore entièrement réglé. Le panel africain travaille d’ailleurs sur une feuille de route harmonisée de six mois et prévoit des consultations avec Kinshasa, Kigali et Goma.

La difficulté tient aux effets secondaires inévitables de toute médiation. Lorsqu’un ancien président du Kenya, un ancien président du Botswana et une ancienne présidente d’Éthiopie s’installent autour d’une table avec Nangaa, ils ne lui transfèrent aucune souveraineté juridique. Ils lui transfèrent néanmoins quelque chose de politiquement précieux, une visibilité internationale d’interlocuteur.

Ce phénomène ne constitue pas nécessairement une faute des médiateurs. Il constitue le prix de la médiation.

La diplomatie doit parler à ceux qui possèdent les moyens de poursuivre la guerre si elle veut obtenir d’eux qu’ils l’arrêtent. Chaque rencontre réduit cependant légèrement la frontière symbolique entre acteur insurgé et acteur politique. Une rébellion qui dure suffisamment longtemps découvre ainsi une économie particulière du temps. Survivre militairement produit de la valeur diplomatique. Contrôler durablement un territoire transforme progressivement la question internationale de « comment vaincre ce groupe » en « comment l’intégrer dans une architecture de sortie ».

C’est l’une des raisons pour lesquelles les guerres civiles deviennent si difficiles à terminer sans créer de nouvelles incitations perverses.

Kinshasa cherche une centralité politique

Le mouvement de Félix Tshisekedi vers la CENCO doit être lu dans cette même architecture. Le 3 octobre, Anthony Nkinzo et Fortunat Biselele ont rencontré Mgr Fulgence Muteba à Lubumbashi pour présenter les orientations présidentielles sur le dialogue national et recueillir les observations de l’Église. La CENCO a réaffirmé son ouverture, tout en insistant sur l’inclusivité et la crédibilité du processus.

Le geste est plus important qu’il n’y paraît. Un président constitutionnellement légitime n’a pas juridiquement besoin de l’Église catholique pour convoquer des consultations nationales. Il en a politiquement besoin lorsqu’il cherche à faire reconnaître la crédibilité de ces consultations au-delà de son propre camp.

La CENCO possède en RDC quelque chose de rare. Elle n’est ni un parti, ni une institution élective, ni une puissance étrangère, tout en disposant d’un réseau national, d’une infrastructure sociale et d’une autorité morale capables de traverser les frontières partisanes. Ses diocèses, écoles, structures sanitaires et paroisses sont présents dans des espaces où l’État apparaît parfois de manière intermittente. Cette présence accumulée produit une forme de capital politique qui n’apparaît dans aucune constitution, mais devient extrêmement visible chaque fois que les institutions formelles perdent de la confiance.

Le recours présidentiel à la CENCO ne constitue donc pas un simple geste de courtoisie religieuse. Il reconnaît implicitement qu’une procédure officiellement organisée par le pouvoir ne suffit pas automatiquement à produire la confiance dont cette procédure a besoin.

La RDC possède désormais plusieurs monnaies de légitimité

La crise congolaise devient plus intelligible lorsqu’on cesse de traiter la légitimité comme un objet unique. Kinshasa possède la légitimité juridique et internationale. La CENCO possède une part importante de la légitimité sociale nécessaire à un dialogue crédible. L’AFC/M23 possède un levier coercitif et territorial qui lui donne une capacité de blocage. Le Rwanda demeure un acteur régional indispensable à toute architecture sécuritaire durable, tandis que Washington, Doha, l’Union africaine et l’ONU apportent chacun une capacité différente de garantie, de pression ou de facilitation.

Aucun de ces actifs n’est interchangeable.

La possession de Goma ne donne pas à l’AFC/M23 la légitimité constitutionnelle de Kinshasa. La reconnaissance internationale de Tshisekedi ne lui donne pas automatiquement le contrôle opérationnel de chaque kilomètre du territoire. Le prestige de la CENCO ne lui donne pas une armée ni le pouvoir exécutif. La puissance américaine ne lui permet pas de fabriquer artificiellement une confiance politique entre Congolais.

Le système devient alors un problème de complémentarité. Chaque acteur possède une partie de ce que la paix exige et manque d’une autre.

Cette fragmentation explique la multiplication des médiateurs. Un conflit devient difficile à résoudre lorsqu’aucune institution ne possède simultanément le monopole de la force, la confiance sociale, la reconnaissance politique et la capacité de garantie extérieure.

L’impartialité des anciens présidents sera jugée moins à leurs biographies qu’à leur méthode

Uhuru Kenyatta, Mokgweetsi Masisi et Sahle-Work Zewde arrivent avec l’avantage de ne pas être directement parties au conflit. Leur statut d’anciens chefs d’État leur donne également une liberté que les dirigeants en exercice possèdent rarement. Ils n’ont pas à négocier chaque mot en fonction d’une prochaine élection nationale et connaissent de l’intérieur les contraintes du pouvoir exécutif.

Cela ne garantit pourtant aucune impartialité automatique. La neutralité d’un médiateur ne vient pas de son titre. Elle se construit par la symétrie de ses exigences, la transparence de sa méthode et sa capacité à appliquer les mêmes standards aux différentes parties.

Le défi sera particulièrement difficile en RDC parce que toutes les parties cherchent simultanément à utiliser le processus de paix pour obtenir une validation politique de leur propre récit. Kinshasa veut que la médiation parte du principe de l’intégrité territoriale et de l’agression extérieure. L’AFC/M23 veut que les causes politiques internes de sa rébellion soient reconnues et refuse d’être réduit à une simple extension militaire du Rwanda. Kigali place la question des FDLR et de sa sécurité au centre de son argumentation. Aucun médiateur sérieux ne pourra résoudre cette compétition en adoptant intégralement la narration d’un seul camp.

L’impartialité ne signifie cependant pas neutralité entre les faits. Un médiateur peut reconnaître l’intégrité territoriale de la RDC, condamner les violations commises par des groupes armés et examiner simultanément les griefs politiques qui alimentent le conflit. La sophistication de la médiation commence précisément lorsqu’elle refuse de confondre écoute et absolution.

Le risque pour Kinshasa n’est pas seulement militaire

L’évolution diplomatique de Goma devrait particulièrement intéresser le pouvoir congolais pour une raison qui dépasse le champ de bataille. Plus les diplomates, les responsables onusiens et les facilitateurs internationaux doivent se rendre directement dans les zones contrôlées par l’AFC/M23, plus une seconde géographie diplomatique commence à se superposer à la géographie constitutionnelle de la RDC.

Ce n’est pas encore une reconnaissance politique concurrente. Ce serait excessif de la présenter ainsi. C’est néanmoins une forme d’institutionnalisation du contact.

Un mouvement rebelle qui reçoit directement les représentants des Nations unies et les anciens chefs d’État mandatés par l’Union africaine n’est plus traité uniquement comme une cible militaire. Il devient également une destination diplomatique.

Cette évolution crée une incitation claire pour Kinshasa. Restaurer son autorité ne signifie pas seulement reprendre militairement du territoire. Cela signifie également réduire les raisons pour lesquelles les autres acteurs doivent construire des canaux politiques parallèles pour faire fonctionner la paix.

Le dialogue national et la médiation régionale finiront par se rencontrer

La tentation consiste encore à traiter le dialogue national voulu par Tshisekedi et les processus de paix de l’Est comme deux dossiers distincts. Cette séparation devient de moins en moins tenable.

Nangaa rejette pour l’instant le dialogue national tel qu’envisagé à Kinshasa et privilégie les pourparlers de Doha. La CENCO demande un processus crédible et inclusif. Le pouvoir cherche à organiser un dialogue sans donner à ceux qui ont pris les armes une prime politique à la violence, tandis que les médiateurs extérieurs savent qu’une solution qui exclut les forces contrôlant une partie du territoire restera difficile à appliquer.

À quel moment le processus intérieur sur la refondation politique et le processus extérieur sur la cessation des hostilités devront-ils se rejoindre.

Une paix exclusivement militaire laisserait intactes plusieurs fractures politiques. Un dialogue exclusivement politique qui ignorerait les réalités territoriales resterait théorique. Une négociation qui récompenserait automatiquement toute prise d’armes créerait, elle, un précédent dangereux pour l’avenir de l’État.

La difficulté n’est donc plus seulement d’amener les acteurs autour d’une table. Elle consiste à concevoir une table dont la composition ne détruise pas le principe même que l’on cherche à restaurer.

La paix congolaise entre dans sa phase la plus politiquement inconfortable

Pendant longtemps, les positions étaient plus faciles à présenter. Il y avait un gouvernement reconnu, un mouvement rebelle, un voisin accusé de le soutenir et une communauté internationale demandant la cessation des hostilités. La prolongation du conflit a rendu cette architecture beaucoup plus complexe.

James Swan va parler à Nangaa. Des anciens présidents africains vont parler à Nangaa. Tshisekedi envoie ses proches parler à la CENCO. Les processus de Washington, Doha et de l’Union africaine doivent progressivement apprendre à fonctionner ensemble. Chaque déplacement signifie que quelqu’un possède une ressource que l’autre ne contrôle pas entièrement.

La maturité politique consistera à reconnaître ces réalités sans les confondre.

Parler à Nangaa ne signifie pas légitimer la prise d’armes. Consulter la CENCO ne signifie pas transférer la souveraineté de l’État aux évêques. Demander au Rwanda de participer à un mécanisme sécuritaire ne signifie pas lui accorder un droit sur le territoire congolais. Reconnaître l’autorité constitutionnelle de Kinshasa ne signifie pas prétendre que cette autorité s’exerce aujourd’hui partout avec la même profondeur.

La diplomatie entre maintenant dans la partie la plus difficile d’une guerre, celle où chaque acteur doit distinguer le pouvoir qu’il revendique du pouvoir qu’il possède réellement.

Et c’est probablement ce que racontent mieux que n’importe quel communiqué ces images successives venues de Lubumbashi et de Goma. Tshisekedi cherche auprès de la CENCO la confiance que l’État ne produit pas seul, tandis que les médiateurs cherchent auprès de Nangaa la coopération qu’une condamnation internationale ne suffit pas à obtenir. La paix congolaise commence précisément là où chacun découvre que sa propre forme de pouvoir ne suffit plus.

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