RDC – ARSP : 20 milliards USD ? un DG veut faire mieux que son prédécesseur… dans le buzz

Le changement de visage n’a pas encore produit un changement de logiciel. Ted Beleshayi semble avoir compris que son prédécesseur avait fait du buzz une méthode de gouvernance, puis choisi non pas d’en sortir, mais d’en améliorer la mise en scène. Même goût des chiffres gigantesques, même tentation de faire passer une déclaration pour une politique publique. La différence tient surtout à la présentation. Le bruit est plus impressionnant et plus relayé.

Un nouveau DG décidé à rompre avec cette culture aurait commencé par poser les questions que le vacarme évite. Sur quoi repose réellement le blocage d’une sous-traitance censée devenir un tremplin de richesse et d’expertise pour les Congolais, quelles limites de la loi actuelle entretiennent ce problème et quelle réforme faudrait-il porter pour les corriger.

Faire l’arithmétique avant le spectacle

Le fameux chiffre de 20 milliards USD « perdus » dans la sous-traitance minière mérite d’abord une opération élémentaire. Une perte pour l’État n’est pas la valeur d’un marché, c’est la part fiscale que l’État aurait dû prélever sur ce marché. Prenons seulement la TVA à 16 %. Pour que le Trésor perde effectivement 20 milliards USD à ce taux, il faudrait une assiette taxable d’environ 125 milliards USD. Le chiffre change alors brutalement de nature. L’ARSP ne parlerait plus de 20 milliards de contrats qui auraient échappé aux Congolais, elle suggérerait implicitement une masse de transactions six fois supérieure.

L’addition devient encore plus embarrassante lorsque l’on se souvient que la TVA n’est pas un prélèvement pur de 16 % sur chaque dollar de chiffre d’affaires. Une entreprise collecte la TVA sur ses ventes, déduit celle qu’elle a payée sur ses achats, puis reverse la différence. Les 125 milliards constituent ainsi une approximation déjà généreuse. Pour produire 20 milliards USD de recettes publiques réellement perdues, l’activité économique sous-jacente devrait être encore plus considérable, ou l’ARSP devrait additionner TVA, impôt sur les bénéfices, fiscalité salariale, prélèvements spécifiques et autres recettes. Dans ce cas, elle doit publier le calcul, pas seulement le résultat.

20 milliards perdus par l’État et 20 milliards de marchés qui n’auraient pas profité aux entrepreneurs congolais sont deux affirmations totalement différentes. La première exige une démonstration fiscale capable d’expliquer une assiette gigantesque. La seconde pourrait décrire un problème de contenu local, de captation de marchés, d’accumulation de capital et d’expertise par les Congolais. En confondant les deux, un chiffre destiné à impressionner finit surtout par révéler l’absence de l’arithmétique qui devrait le soutenir.

Un dernier ordre de grandeur achève de mesurer l’ampleur du problème. En 2025, l’ensemble du secteur extractif congolais aurait généré autour de 35,7 milliards USD d’exportations. Présenter 20 milliards USD comme une perte annuelle liée à la seule sous-traitance minière revient ainsi à avancer un montant équivalant à plus de la moitié de toutes les exportations extractives du pays. À ce niveau, le chiffre ne demande plus seulement une source. Il exige une comptabilité.

Un sous-traitant étranger ne devient pas fiscalement invisible

Présenter les « 20 milliards perdus » comme une perte fiscale suppose presque que l’impôt disparaît dès que le sous-traitant n’est pas congolais. Ce raisonnement ne tient pas. La nationalité du capital ne décide pas, à elle seule, de l’existence de l’impôt. Une entreprise étrangère opérant en RDC reste soumise aux impôts, taxes, retenues et obligations fiscales applicables à son activité. La loi sur la sous-traitance elle-même maintient les entreprises concernées sous la législation fiscale et douanière. Le problème juridique n’est donc pas qu’un étranger ne paierait rien. Le problème est qu’il peut occuper un marché réservé, en principe, à une entreprise congolaise éligible.

Le préjudice doit alors être nommé correctement. Un prête-nom peut détourner un marché qui aurait dû nourrir une PME congolaise, faire grossir son chiffre d’affaires, financer son expertise, créer des emplois, renforcer son capital et lui permettre de monter dans la chaîne de valeur. Tout cela constitue une perte économique pour les Congolais. Ce n’est pas automatiquement une perte équivalente pour le Trésor. Pour transformer cette captation en perte fiscale, il faudrait montrer quels impôts n’ont pas été versés, par quelles entreprises, sur quelle assiette et selon quel mécanisme. Sans cette démonstration, on transforme une question de contenu local en fiction comptable.

Même le prélèvement ARSP de 1,2 % du montant du marché hors TVA ne sauve pas l’argument. Son existence montre justement que la fiscalité attachée à la sous-traitance ne naît pas uniquement lorsque le bénéficiaire du contrat est congolais.

Pourquoi tous les yeux restent-ils rivés sur les mines ?

L’obsession minière finit par trahir une faiblesse de doctrine. La loi sur la sous-traitance ne s’arrête ni au cuivre ni au cobalt. Elle traverse l’économie privée entière, dès lors qu’une activité est confiée à un tiers. Télécommunications, banques, cimenteries, hydrocarbures, énergie, construction, logistique, agro-industrie, sécurité, maintenance, restauration, services spécialisés participent du même enjeu. La richesse susceptible de construire des entreprises congolaises ne se trouve pas uniquement sous terre. Elle circule chaque jour dans les contrats, les achats, les chaînes d’approvisionnement et les services de groupes qui ne produisent pas un gramme de minerai.

C’est précisément ce qui rend la concentration sur les mines intellectuellement suspecte. Les mines offrent les gros montants, les noms étrangers, les images faciles, les injonctions spectaculaires et les communiqués qui voyagent vite. Elles offrent surtout quelque chose de précieux à une institution en quête de visibilité, un adversaire immédiatement identifiable. Une véritable politique de contenu local commencerait là où le spectacle devient plus difficile, dans la cartographie de toute l’économie privée, secteur par secteur, contrat par contrat, chaîne de valeur par chaîne de valeur.

À force de surveiller seulement les entreprises minières, comme son prédécesseur, Beleshayi ne protège plus une doctrine nationale de sous-traitance. Il réduit une politique économique à l’endroit où les milliards sont les plus photogéniques.

Ce que Ted Beleshayi aurait dû hurler d’intelligent et de censé

Le DG aurait pu commencer par reconnaître une évidence moins spectaculaire et beaucoup plus utile. Une part importante de la valeur créée autour des grandes entreprises échappe encore aux PME congolaises, à la fois par le jeu des prête-noms et par les limites du cadre légal lui-même. Une entreprise réalisant plusieurs centaines de millions ou plusieurs milliards de dollars de chiffre d’affaires reste libre d’internaliser une grande partie de ses fonctions, d’acheter directement certains services ou d’organiser sa chaîne d’approvisionnement sans qu’une proportion minimale de cette activité doive revenir aux PME congolaises. La loi protège les Congolais lorsqu’un marché est effectivement sous-traité. Elle ne garantit aucun volume minimal de sous-traitance en leur faveur.

C’est là que Ted Beleshayi aurait pu produire de l’intelligence publique plutôt qu’un grand chiffre. Il aurait pu lancer de véritables études scientifiques pour mesurer, secteur par secteur, le marché potentiel accessible aux entreprises congolaises, distinguer ce qui est réellement sous-traité, ce qui revient à des entreprises non éligibles, ce qui transite par des prête-noms et ce qui demeure internalisé. Une telle cartographie aurait permis de montrer où les Congolais perdent des marchés, où la loi protège réellement, où elle se contente d’accompagner l’existant et où elle ne va simplement pas assez loin.

Le vrai travail aurait ensuite été législatif. Des seuils différenciés pourraient être définis selon la taille, le chiffre d’affaires et le secteur de l’entreprise principale, avec des objectifs minimaux de sous-traitance locale, des catégories de marchés réservées et des obligations graduées de transfert de compétences. Maintenance, logistique, restauration, transport, construction légère, informatique, services techniques ou achats accessibles au tissu local pourraient devenir des terrains mesurables d’accumulation de capital et d’expertise. Une politique de contenu local digne de ce nom ne se contente pas de défendre une porte d’entrée. Elle construit un escalier.

À ce moment seulement, les milliards prendraient un sens. L’ARSP pourrait publier le volume potentiel de marchés encore insuffisamment capté par les entreprises congolaises, expliquer sa méthode, identifier les failles du droit actuel et porter une réforme devant le Parlement. Le chiffre ne servirait plus à faire trembler une salle de conférence. Il servirait à fixer un objectif, mesurer un retard et organiser une trajectoire. La sous-traitance cesserait d’être un terminus où l’on compte les contrats distribués. Elle deviendrait un tremplin vers le capital, la maîtrise technique et l’autonomie économique.

Le vrai problème commence avant

Le cas Beleshayi, comme celui de son prédécesseur Miguel Kashal Katemb, mérite d’être replacé dans un problème plus vaste que leurs personnes. Ce qui se joue à la tête de l’ARSP ressemble moins à l’accident d’un homme qu’au produit régulier d’un système de sélection qui confond présence publique, loyauté institutionnelle et capacité à penser une politique économique. La digitalisation, le renforcement des contrôles, la réorganisation administrative ou la professionnalisation des équipes peuvent améliorer une machine. Ils ne disent toujours rien de la qualité du moteur intellectuel qui doit la conduire.

La vraie question n’est pas de savoir qui parle le plus fort, qui sanctionne le plus vite ou qui maîtrise le mieux la scène médiatique. Elle est de savoir quel mécanisme de sélection produit successivement des dirigeants capables d’occuper l’espace public sans faire émerger, avec la même force, une pensée économique structurée de la sous-traitance. Une autorité de régulation ne devrait pas seulement savoir contrôler. Elle devrait savoir penser ce qu’elle contrôle.

Diriger une institution telle que l’ARSP exige davantage que signer des injonctions, multiplier les inspections ou habiller chaque intervention du vocabulaire de la « souveraineté économique ». Il faut savoir lire la loi contre ses propres limites, transformer les données en doctrine, distinguer contrôle administratif et politique industrielle, puis proposer au législateur ce que le droit actuel ne sait pas encore produire. Sans cette capacité, l’autorité réglementaire devient une machine disciplinée qui applique une architecture qu’elle n’a jamais appris à interroger.

Le coût du mauvais casting

Le problème n’est alors ni Ted seul, ni Miguel seul, ni Teddy Lwamba à la tête de la SNEL, ni David Tshilumba Mutombo à celle de la REGIDESO. Ils deviennent les symptômes d’un problème plus vaste, celui d’un système capable de propulser au sommet des profils bardés de titres académiques et de certificats sans qu’ils n’aient jamais eu à exposer, défendre et éprouver publiquement une doctrine intellectuelle sur le secteur qu’ils sont appelés à gouverner. On leur confie ensuite des institutions complexes sans trace préalable d’une maîtrise conceptuelle des contradictions du cadre existant, d’une intelligence des arbitrages ni d’une architecture de réforme suffisamment construite pour être confrontée au réel.

Une économie politique moderne, surtout dans un pays qui cherche à rompre avec plus d’un demi-siècle d’humiliation sociale et économique, ne saurait traiter la direction de ses institutions stratégiques comme une simple affaire de nomination et de relations. L’accès au pouvoir institutionnel devrait être soumis à des exigences intellectuelles proportionnelles à l’autorité confiée, avec une pensée analytique identifiable et une doctrine défendable par sa faculté de se convertir en réformes, en institutions et en résultats.

Sans cette exigence, chaque nouveau DG, chaque ministre, chaque responsable d’agence arrive avec son vocabulaire, son slogan et sa scénographie, tandis que l’appareil public conserve la même pauvreté conceptuelle. Les titulaires se succèdent, l’État recommence. Lorsqu’un système sélectionne d’abord pour le poste, puis espère trouver la pensée après la nomination, l’échec cesse d’être une surprise individuelle. Il devient le rendement normal du mécanisme de sélection.

Jo M. Sekimonyo, PhD
Chancelier de l’Université Lumumba
Économiste politique hétérodoxe