Il y a des ministres qui marquent leur passage par une réforme. D’autres par une vision. Augustin Kibassa Maliba risque d’être retenu pour une autre raison : sa remarquable constance à vouloir faire précéder le développement numérique par le prélèvement. Ministre presque sans interruption depuis la formation du premier gouvernement de Félix Tshisekedi en 2019, il figure aujourd’hui parmi les plus anciens membres de l’équipe gouvernementale. Malgré la vive controverse suscitée par la redevance RAM, dénoncée jusque dans l’hémicycle de l’Assemblée nationale, l’histoire semble vouloir se répéter.
Par malheur, une grande partie de l’opposition congolaise demeure prisonnière d’une culture politique primitive. Martin Fayulu semble vouloir répondre au défi que je lance depuis des années. Mais une opposition ne devient pas moderne parce qu’elle saute la première ou hurle le plus fort sur une question de politique économique. Elle le devient lorsqu’elle produit une contre-expertise capable de démonter les politiques publiques, de proposer une vision cohérente et d’offrir une feuille de route plus convaincante que celle du pouvoir. Le pays n’a pas besoin d’une opposition plus combative. Il a besoin d’une véritable alternative idéologique. Cette alternative existe déjà, portée par des chercheurs, des universitaires, des entrepreneurs et des professionnels. Elle demeure malheureusement dispersée, incapable de transformer son capital intellectuel en une force politique organisée capable d’élever durablement le niveau du débat public.
Le nouvel arrêté fixant les droits, taxes et redevances applicables au secteur de l’économie numérique dépasse largement le cadre du numérique. Il révèle une philosophie économique profondément enracinée dans l’action publique congolaise. Une philosophie où l’administration s’organise d’abord pour réglementer, autoriser et percevoir, tandis que la création de richesse est supposée suivre naturellement. Pourtant, les grandes transformations économiques obéissent à une logique inverse. Les institutions qui ont favorisé le développement ont commencé par libérer l’initiative, encourager l’investissement et réduire les barrières à l’entrepreneuriat. Elles n’ont pas construit leur prospérité en perfectionnant les mécanismes de perception avant l’émergence de la production. C’est précisément cette conception du développement que soulève ce nouvel arrêté.
Une erreur déjà commise ailleurs
L’Afrique offre déjà plusieurs expériences dont les enseignements méritent d’être examinés. En 2018, l’Ouganda a instauré une taxe sur l’accès aux réseaux sociaux tandis que la Tanzanie a progressivement soumis une large partie de son écosystème numérique à un régime d’enregistrement, de licences et d’autorisations administratives. Les blogueurs, les forums de discussion, les médias exclusivement en ligne, les radios numériques, les télévisions sur Internet et plusieurs autres fournisseurs de contenus numériques devaient désormais obtenir une autorisation officielle pour exercer leurs activités. Les règles ont ensuite été renforcées ou révisées en 2020, 2022 et 2025. Ces expériences demeurent relativement rares à l’échelle internationale. Elles se distinguent moins par leur volonté de réglementer le numérique que par l’importance accordée aux mécanismes administratifs d’encadrement.
Les débats qu’elles ont suscités ont rapidement dépassé les considérations fiscales. Lorsqu’une politique numérique repose sur la multiplication des autorisations, des licences, des enregistrements et des obligations administratives, la question n’est plus seulement celle des recettes qu’elle procure à l’État. Elle devient celle de sa finalité. Cherche-t-elle d’abord à accélérer la transformation économique ou traduit-elle une conception où le développement du numérique passe avant tout par le renforcement des capacités de contrôle de l’administration sur les acteurs qui y participent ? Les critiques adressées aux expériences ougandaise et tanzanienne trouvent précisément leur origine dans cette interrogation.
Ces précédents rappellent qu’au sein d’économies encore engagées dans leur transformation structurelle, une politique numérique ne peut être évaluée uniquement à l’aune des recettes qu’elle génère. Sa véritable mesure réside dans sa capacité à stimuler l’investissement, accélérer l’innovation, favoriser l’émergence d’entreprises nationales et élargir les opportunités de création de richesse. C’est à cette lumière qu’il convient d’examiner les pays qui ont réussi leur transformation numérique, non pour reproduire leurs politiques à l’identique, mais pour comprendre le séquençage institutionnel qui a permis à leur économie numérique d’émerger avant d’être pleinement fiscalisée.
Regarder vers les bâtisseurs
Les pays qui dominent aujourd’hui l’économie numérique ne sont pas devenus des leaders parce qu’ils ont trouvé le moyen de taxer Internet avant les autres. Ils le sont devenus parce qu’ils ont créé les institutions, les infrastructures et les incitations qui ont permis aux entrepreneurs d’innover, aux investisseurs de prendre des risques et aux entreprises de croître. Des pays comme l’Estonie, Singapour, la Corée du Sud, Israël ou encore les Émirats arabes unis ont compris qu’une économie numérique ne se décrète pas. Elle se construit progressivement grâce à la qualité des institutions, à la stabilité des règles, aux investissements dans les infrastructures, au développement du capital humain et à une réglementation conçue pour accompagner l’innovation plutôt que pour la précéder.
La véritable différence entre les États ne réside donc pas dans leur volonté de réglementer ou de percevoir des recettes. Tous les États le font. Elle réside dans le séquençage de leurs politiques publiques. Les bâtisseurs créent d’abord les conditions de la production avant d’en organiser la fiscalité. Ils cherchent à multiplier les entreprises avant de multiplier les formulaires, à attirer les investisseurs avant de créer de nouvelles redevances et à faire émerger des champions nationaux avant d’en réglementer l’activité. C’est cette logique qui explique pourquoi certaines nations produisent des entreprises capables de transformer l’économie mondiale tandis que d’autres continuent de débattre des meilleurs moyens d’administrer une richesse qui reste encore à créer.
Prélever après avoir bâti
La véritable question n’est pas de savoir si une économie numérique doit contribuer aux finances publiques. Toute activité économique créatrice de richesse finit par participer au financement de l’État. La question est celle du moment et de l’objet de cette contribution. Les pays qui ont réussi leur transformation numérique ont d’abord cherché à faire émerger un écosystème dynamique capable de créer des entreprises, des emplois, des revenus et des investissements. La fiscalité est venue s’appliquer à cette richesse comme elle s’applique à toute autre activité économique.
La France, l’Italie, l’Espagne, le Royaume-Uni et plusieurs autres économies n’ont pas construit un régime fiscal distinct destiné à prélever l’économie numérique avant son développement. Leur préoccupation a surtout consisté à adapter leurs systèmes fiscaux afin que les richesses générées par les activités numériques, en particulier celles des grandes plateformes internationales, soient imposées selon les mêmes principes que les richesses créées dans les autres secteurs de l’économie. L’enjeu n’était pas de fiscaliser Internet. Il était d’éviter que certaines formes de création de richesse échappent durablement à l’impôt.
La différence est fondamentale. Une économie ne devient pas prospère parce qu’elle invente de nouvelles catégories de taxes. Elle devient prospère parce qu’elle multiplie les activités capables de créer durablement de la richesse. Lorsque cette richesse existe, l’impôt trouve naturellement sa place. Il accompagne le développement économique. Il n’en constitue pas le point de départ.
La vraie question
Aujourd’hui s’ouvrent les États généraux du numérique. Comme tant d’autres forums avant eux, ils réuniront experts, responsables publics, partenaires techniques et opérateurs autour d’une ambition commune, celle d’accélérer la transformation numérique du pays. Il faut espérer que cette rencontre produise davantage qu’un nouveau rapport, une nouvelle feuille de route ou une série supplémentaire de recommandations destinées à rejoindre les nombreuses précédentes. Le véritable défi n’est plus de produire de nouvelles recommandations. Il est de construire les fondations économiques sans lesquelles le numérique demeure une promesse plus qu’un moteur de développement.
Je défends cette idée depuis les dernières années du régime de Joseph Kabila. Le numérique ne constitue pas une économie parallèle. Il prolonge l’économie réelle. Le virtuel se construit sur le réel. Une plateforme de commerce électronique n’acquiert une véritable valeur économique que si une paire de chaussures, un téléphone portable ou un médicament commandé en ligne à Mbanza-Ngungu peut être livré à Katako-Kombe, Kananga, Mbandaka, Bukavu ou Goma dans des délais prévisibles grâce à un service postal national fiable. Sans cette capacité, la transaction numérique ne produit qu’une promesse. Une application de paiement ne remplace pas un système financier performant. Une plateforme logistique ne remplace ni les routes, ni les entrepôts, ni les réseaux de distribution.
C’est précisément là que se situe le véritable défi du Congo. Une économie numérique ne peut prospérer durablement lorsque les institutions qui permettent aux biens, aux capitaux et aux informations de circuler demeurent fragiles. Le développement numérique ne commence pas avec une application, une plateforme ou un nouvel arrêté. Il commence avec un État capable de faire fonctionner les infrastructures et les services qui rendent l’économie réelle efficace. Le numérique n’est pas un substitut au développement. Il en est le prolongement. Construire le virtuel sans reconstruire le réel revient à vouloir bâtir le dernier étage d’un immeuble dont les fondations restent inachevées.
Les politiques publiques ne sont jamais des accidents
Le débat dépasse désormais le seul secteur du numérique. Il renvoie à une interrogation plus fondamentale sur l’économie politique du développement. Pourquoi certaines sociétés construisent-elles d’abord les conditions de la création de richesse, tandis que d’autres consacrent une énergie considérable à en organiser l’encadrement administratif avant même son émergence ? Pourquoi les mécanismes de production précèdent-ils les mécanismes de perception dans certaines économies, alors que l’ordre semble s’inverser dans d’autres ?
La réponse ne réside probablement ni dans les intentions des gouvernants ni dans les qualités individuelles de ceux qui exercent le pouvoir. Elle se trouve davantage dans les institutions qui les sélectionnent, les évaluent et orientent leurs priorités. L’entrepreneur économique est discipliné par le marché. L’entrepreneur social est jugé par son impact. Les responsables publics évoluent, eux, dans un système d’incitations défini par les règles du jeu politique. Les politiques publiques reflètent inévitablement les critères selon lesquels une société sélectionne ses dirigeants et mesure leur réussite.
Lorsqu’un système institutionnel exerce une faible pression en faveur de la création de richesse, de l’innovation et des résultats économiques, il tend à inverser le séquençage même du développement. L’État s’organise alors pour administrer une richesse qu’il n’a pas encore contribué à faire naître. Il multiplie les autorisations avant les entreprises, les redevances avant les investissements et les mécanismes de perception avant les mécanismes de production. Taxer le numérique avant d’avoir bâti les conditions de son développement n’apparaît plus comme une simple erreur d’appréciation. C’est l’expression cohérente d’un système institutionnel dont les incitations privilégient davantage l’administration de l’économie que la création de richesse.
Le péché originel ne réside peut-être pas chez les gouvernants. Les institutions ne survivent jamais sans une forme d’acceptation collective. En tolérant durablement un contrat social qui récompense insuffisamment les résultats, la création de richesse et l’innovation, nous contribuons aussi à prolonger les institutions qui produisent ces politiques. Les politiques publiques ne sont, au fond, que le reflet des institutions. Les institutions ne sont elles-mêmes que le reflet du contrat social que nous acceptons de faire perdurer. Le véritable coût d’un contrat social médiocre n’est donc pas seulement de produire des dirigeants médiocres. Il est de rendre les mauvaises politiques parfaitement rationnelles.
Jo M. Sekimonyo, PhD
Chancelier de l’Université Lumumba
Économiste politique hétérodoxe
