RDC : les exonérations douanières – qui gagne ce que perd le Trésor public ? (II)

De 201De 2011 à 2020, les données internes obtenues par le GEC auprès de la DGDA indiquent que les exonérations douanières ont causé une perte de 6 320 979 346 dollars américains dans les caisses de l’État. Le tableau 2 permet de mieux comprendre la nature des exonérations en question.

Comme on le voit, le secteur minier, considéré comme le moteur de l’économie congolaise, est le plus grand bénéficiaire des exonérations. Les exonérations douanières pour les sociétés minières se sont élevées à 2,8 milliards de dollars entre 2011 et 2020. Leur justification est contestée. L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) note qu’« il y a peu de preuves que les incitations fiscales sont efficaces pour attirer les investissements miniers dans les pays en développement ». Pour elle, ces exonérations créent des pertes de revenus inutiles. La Banque mondiale est arrivée à des conclusions similaires: « Les avantages fiscaux jouent un rôle limité dans la prise de décisions des investisseurs

(…)          La stabilité politique et la sécurité, ainsi qu’un cadre juridique et réglementaire stable sont les principales caractéristiques des pays considérées par les investisseurs. »

La Banque mondiale plaide aussi en faveur de la limitation des risques d’abus des exonérations fiscales en éliminant, dans le cas du secteur minier, les biens de consommation finale de l’exonération des droits et taxes en douane.

Bien qu’il existe des raisons claires et légitimes d’accorder des exonérations fiscales aux organisations humanitaires ou aux missions diplomatiques, de nombreux interlocuteurs suggèrent que cela est aussi la source de profit et d’abus. Par exemple, en 2014, le rapport annuel de la Banque centrale du Congo (BCC) soulignait la nécessité de prendre des mesures pour « éradiquer la fraude liée au phénomène de vente sur le marché local de produits importés par les bénéficiaires d’exonérations, notamment les missions diplomatiques et consulaires ainsi que les entreprises réalisant des travaux de réhabilitation des infrastructures publiques »¹⁰. Un diplomate européen a déclaré au GEC que « la RDC perd en effet beaucoup d’argent à cause du comportement opportuniste des bénéficiaires des conventions internationales ». Il existe un

«commerce diplomatique d’exemptions qui est très prolifique depuis des années au Congo, selon un autre diplomate africain. Vous pouvez devenir riche simplement en faisant cela ».

Le rapport 2017 de la Banque mondiale sur les exonérations en RDC note également que le montant important des dépenses fiscales sous des régimes spéciaux, tels que les conventions d’établissement, qui sont en dehors de tout code ou loi, constitue un risque d’évasion fiscale et de traitement fiscal discrétionnaire et est contraire aux meilleures pratiques internationales¹³. Au cours de nos recherches, nous avons reçu de nombreux témoignages sur les ambassades qui abusent de leurs droits d’exonérations en important des biens pour des particuliers contre rémunération.

En matière d’exonérations douanières, les tendances ne sont pas favorables. Comme le renseignent les tableau 3 et 4 cidessous, ces exonérations ont légèrement diminué entre 2011 et 2014, mais elles n’ont cessé de croître depuis lors.

Entre 2015 et 2018, ces écarts budgétaires s’expliquent en partie par un contexte politique marqué par des troubles électoraux. Joseph Kabila, alors président de la République, était confronté à des protestations dans la rue et au sein de sa propre coalition. Un peu plus tôt, en 2012, la coopération entre le Congo et le Fonds monétaire international (FMI) était suspendue. Elle a finalement repris timidement en 2019, quelques mois après l’investiture du président Félix Tshisekedi. Alors que le gouvernement a décidé d’imposer aux employés de l’État un impôt sur le revenu d’environ 15 %, il n’a montré aucun intérêt à réduire le barème des exonérations fiscales en général, et des exonérations douanières en particulier. En 2019, première année du quinquennat de Félix Tshisekedi, la DGDA a enregistré une augmentation spectaculaire de ce type de pertes fiscales, dont la moitié provient du code minier.

En 2020, alors qu’une récession se profilait en raison du confinement et du ralentissement économique mondial liés au Covid19, et que l’inflation commençait à affecter les Congolais ordinaires, le défi posé par les exonérations fiscales a attiré l’attention du président Félix Tshisekedi. Quelques semaines après sa nomination à la tête de l’IGF en juin 2020, Jules Alingete a annoncé que la RDC perdait 5 milliards de dollars par an à cause des exonérations fiscales et des compensations¹⁴. Ce chiffre n’a toutefois été étayé par aucune documentation ou explication. Dans une note confidentielle adressée au président de la République en date du 24 août 2020, Alingete a reconnu que les investigations de l’IGF se limitaient à la DGDA, car la Direction générale des impôts (DGI) et la Direction générale des recettes administratives, domaniales, judiciaires et participations (DGRAD) n’ont pas pu évaluer leur manque à gagner¹⁵.

«Selon les dispositions légales, les dérogations sont organisées et prévues par la loi et sont matérialisées par des actes réglementaires (décrets et arrêtés interministériels), explique Alingete dans la même note dont le GEC a pu obtenir une copie¹⁶. Il s’ensuit que toute exonération, allégement fiscal ou suspension de paiement de droits effectués sur la base de simples lettres ou arrêtés ministériels est illégale. C’est le cas des lettres et arrêtés d’exonération signés par le ministre des Finances, dont le manque à gagner total s’élève à 231 887 313 663 francs congolais (136 909 044 dollars américains) pour la Direction générale des douanes et accises seule.»

Sur la base des résultats de ses enquêtes couvrant la pé riode de janvier 2017 à juin 2020, Alingete a recommandé au président de la République d’annuler 1 345 lettres du ministre des Finances et 23 décrets accordant des dérogations. Il en va de même pour le partenariat stratégique sur les chaînes de valeur. Contacté, Nicolas Kazadi, actuel ministre des Finances, n’a pas répondu à nos interrogations à ce sujet.

De son côté, l’IGF n’a pas révélé publiquement l’identité des bénéficiaires de ces exonérations. Une attitude similaire prévaut à la DGDA. « Il est très sensible de communiquer de telles données car il existe de nombreuses dérogations qui sont abusivement accordées aux entreprises appartenant à certaines autorités publiques », a confié au GEC un directeur de cette autorité financière¹⁷.

Néanmoins, le GEC a pu obtenir une liste non exhaustive de bénéficiaires, à l’exclusion des sociétés minières. Chacun d’entre eux a fait perdre à la DGDA au moins un milliard de francs congolais (environ 500 000 dollars américains) de revenus entre 2014 et 2018. Toutes ces exonérations étaient justifiées par le décret du Premier ministre de

Qui gagne ce que perd le Trésor public ?

2013 sur les partenariats stratégiques, décision controversée d’accorder des exonérations fiscales aux entreprises pour créer des emplois et des chaînes d’approvisionnement locales qui stimuleraient l’économie.

Ce tableau soulève plusieurs questions. Premièrement, toutes ces dérogations ont été accordées par des décrets justifiés dans le cadre du partenariat stratégique. Comme indiqué cidessus, l’IGF considère que cette manière d’accorder des dérogations est arbitraire et hors du cadre légal, bien que cette interprétation soit contestée. Même si on accepte cette catégorie d’exemptions, le gouvernement ne fournit aucune explication pour les exonérations. Par exemple, le Groupe industriel du Kivu – qui fabrique des matelas et importe du carburant – a reçu 8,7 millions de dollars américains d’exemptions entre 2014 et 2020, mais nul ne sait comment les activités de cette entreprise ont pu créer des emplois ou ont alimenté les chaînes d’approvisionnement secondaires. Plusieurs autres sociétés, telles que Degema Global Trading et Cidi, semblent être de petites entreprises d’importexport pour lesquelles ce type d’exonération serait difficilement justifiable.

Deuxièmement, certaines dérogations relèvent des partenariats entre les gouvernements provinciaux et des entreprises privées, le plus souvent pour l’importation de carburant. Cependant, selon Alingete, les provinces importent souvent beaucoup plus de carburant qu’elles n’en ont besoin et autorisent ensuite les entreprises privées à vendre le reste sur le marché local, sans payer de droits de douane. « Ce sont pour la plupart des exonérations irrégulières qui ont enrichi les gouverneurs et certaines sociétés opérant principalement dans le secteur pétrolier. Par exemple, des dérogations sont demandées pour l’importation de produits pétroliers destinés aux chantiers de construction en province, mais une fois ces produits reçus, ils sont vendus aux compagnies pétrolières locales », dénonce le chef de l’IGF¹⁸.

Dans tous ces cas, les conditions d’éligibilité d’un gouvernement provincial à une exemption sur la base de la création d’une chaîne de valeur ne sont pas non plus claires, car cette justification ne devrait s’appliquer qu’au secteur privé.

En général, les exonérations accordées soulèvent beaucoup d’interrogations par manque de transparence et du fait que certaines entreprises appartiennent aux autorités publiques ou à leurs proches. La DGDA et les autres régies financières se réservent de publier les informations concernant les bénéficiaires des exonérations. Ce qui ne permet pas aux opérateurs économiques en compétition et à l’opinion publique de comprendre le traitement discriminatoire qui caractérise parfois ces exonérations.

La question la plus troublante soulevée ici concerne sans doute les potentiels conflits d’intérêts. Certaines entreprises bénéficiaires de ces exonérations appartiennent en tout ou en partie à d’éminents hommes politiques ou à des personnes proches du régime précédent. Par exemple, la Société textile de Kisangani (Sotexki), l’Entreprise générale d’alimentation et de logistique (Egal) et la Ferme Espoir sont détenues en partie par des membres de la famille Kabila, voire par des proches associés de ces derniers.

Deux des cimenteries de la liste, Groupe Taverne cimenterie de Katana et Cimenterie du Kivu, appartiennent à Modeste Bahati Lukwebo. L’actuel président du Sénat fut, pendant la période examinée, ministre de l’Économie (2014  2017), puis ministre du Plan (2017  2019). D’autres hommes d’affaires nommés ici ont été liés à des personnalités politiques clés.

Il en est ainsi de Harish Jagtani, président de Modern Construction. Cet investisseur indien et proche de Joseph Kabila a construit un vaste réseau d’affaires au Congo. Jagtani a obtenu, en dehors de tout processus d’appel d’offres ouvert, un contrat de 4 millions de dollars pour la rénovation du Sénat. C’est le cas aussi de Pascal Kinduelo, actionnaire ou administrateur de la Sotexki et de l’Industrie financière et immobilière (IFI), mais surtout associé commercial des membres de la famille Kabila dans plusieurs entreprises. Barnabé Kikaya Bin Karubi, ancien ministre de l’Information et proche collaborateur de Joseph Kabila, était, lui, un actionnaire majoritaire et ancien administrateur de Plantations et huileries du Congo (PHC).

Ce genre de traitement a également créé du ressentiment auprès d’autres entrepreneurs. « Certains bénéficient d’exonérations fiscales tandis que d’autres se les voient refuser. Cela crée une concurrence déloyale. Si vous n’avez pas de soutien politique dans ce pays, il est extrêmement difficile de faire de bonnes affaires », déplore un homme d’affaires.

Le Groupe d’étude sur le Congo (GEC) a été fondé en 2015 afin de promouvoir une recherche rigoureuse et indépendante sur la violence qui affecte des millions de Congolais. Cela nécessite une approche large. Pour nous, les racines de cette violence se trouvent dans une histoire de gouvernance prédatrice qui remonte à la période coloniale et qui relie les versants des collines du Kivu aux intrigues politiques et à la corruption à Kinshasa, ainsi que dans les capitales d’Europe, de Chine et d’Amérique du Nord. Aujourd’hui, les recherches du GEC visent à expliquer à un large public les interactions complexes entre la politique, la violence et l’économie politique au Congo.