Quand la politique industrielle rencontre les réalités politiques africaines

Depuis la crise financière mondiale de 2008/2009 , la politique industrielle a été largement saluée comme étant redevenue à la mode. Joseph Stiglitz , Justin Yifu Lin et Célestin Monga  ont soutenu en 2013 que les gouvernements du monde entier protégeaient de plus en plus les industries pour diversifier leurs économies, annonçant la montée de la politique industrielle à l’échelle mondiale.

Il y a également eu une prolifération de recherches sur la politique industrielle en Afrique au cours de la dernière décennie. Cela va des études de cas comparatives aux études de cas portant sur un seul pays.

L’un des axes de la recherche a été les contraintes politiques à la politique industrielle, rejetant la faute sur un méchant singulier : la corruption gouvernementale . Cela qualifie la politique de « maléfique », les politiques étant rarement fautives. Pourtant, les expériences de tous les industriels tardifs qui ont réussi nous indiquent que l’expérimentation de politiques, plutôt que leur reproduction, a donné de meilleurs résultats.

Il reste à savoir si la « nouvelle » politique industrielle doit être conforme au marché ou défier le marché. Les partisans de la conformité au marché soutiennent que les pays ne devraient pas expérimenter l’investissement dans des secteurs trop éloignés de leur avantage comparatif. Les optimistes qui défient le marché affirment que les données historiques montrent que des pays comme la Corée du Sud ont réussi à sélectionner des gagnants dans des secteurs assez éloignés de leur avantage comparatif..

Régimes de politique industrielle

Quatre régimes de politique industrielle ont été appliqués dans la plupart des pays africains à différents moments depuis l’indépendance.

Le premier était le remplacement des importations. Cela fait référence aux politiques commerciales et industrielles qui encouragent la production nationale pour réduire la dépendance vis-à-vis des importations étrangères.

Le second est un régime axé sur le marché. Ici, les politiques allaient des dévaluations monétaires, de la privatisation, de la libéralisation du commerce à la libéralisation du secteur financier. Ce régime a entraîné un déplacement décisif du pouvoir des « ministères dépensiers » vers les « ministères budgétaires ».

Le troisième régime était la politique industrielle d’exportation d’abord . Cela a été dominant au cours des deux à trois dernières décennies. Il a été le plus visible à travers les zones économiques spéciales et l’encouragement des entreprises en Afrique à se connecter aux marchés mondiaux haut de gamme. Ce lien était le plus prononcé dans le secteur des vêtements.

Le quatrième régime était la politique industrielle orientée vers le marché intérieur. Il est devenu de plus en plus visible au cours de la dernière décennie. Elle implique la protection des producteurs nationaux et le recours aux marchés publics. Les marchés publics sont utilisés pour encourager la consommation intérieure de biens achetés localement (par le biais de campagnes Made In).

L’Ouganda et le Kenya ont récemment augmenté les droits d’importation sur les vêtements usagés, puis ont interdit leurs importations . D’autres pays africains ont eu recours aux marchés publics pour sécuriser leurs marchés intérieurs. Il s’agit notamment de l’Afrique du Sud , du Rwanda et du Ghana.

Des politiques industrielles tournées vers l’extérieur et orientées vers le marché intérieur ont été reproduites dans plusieurs pays africains. Les exemples incluent l’Ouganda et le Rwanda. Cela s’est parfois fait sans adapter ces politiques aux contraintes politiques locales.

Dans un nouvel article , j’examine comment cette réplication a eu lieu en Ouganda. J’examine également les défis associés à la non-adaptation des politiques aux réalités politiques locales.

Le Rwanda a mis en œuvre des politiques similaires auxquelles le gouvernement du président Paul Kagame est resté attaché. Le gouvernement du président ougandais Yoweri Museveni, en revanche, a vacillé.

J’ai eu envie de comprendre pourquoi.

Le document plaide pour une compréhension plus historiquement informée de la politique industrielle. L’objectif est de mieux comprendre les contraintes contemporaines dans des secteurs spécifiques.

Le fouet

Le cas de l’Ouganda montre comment les coalitions nationales, par exemple, avec le soutien technique des institutions financières internationales, peuvent entraver la mise en œuvre des politiques. Ces coalitions ont fait obstacle à la fois à la stratégie Buy Uganda, Build Uganda et à la tentative d’augmenter les droits de douane sur les vêtements usagés.

Lorsque l’Ouganda, le Kenya et le Rwanda ont proposé une interdiction (ou une augmentation des tarifs) sur les importations de vêtements usagés, les États-Unis ont menacé de retirer leur marché préférentiel par le biais de l’ African Growth and Opportunity Act .

Cela montre le premier des deux problèmes que présentent les traités commerciaux bilatéraux. La première est qu’elles limitent la capacité d’un pays à adopter des politiques axées sur le marché intérieur et axées sur les exportations. En outre, la politique industrielle d’exportation d’abord a renforcé les entreprises étrangères, qui dépendent d’un accès préférentiel au marché par le biais de traités bilatéraux.

Le ministère des Finances et la Banque centrale ont mené la charge contre la politique industrielle orientée vers le pays. Ils se sont constamment opposés publiquement aux politiques industrielles orientées vers le marché intérieur. Et le ministère de l’Industrie, du Commerce et des Coopératives, relativement plus faible, a eu du mal à adopter des politiques industrielles.

Il est devenu courant d’analyser les contraintes de la politique industrielle en examinant les coûts techniques (instruments de politique industrielle) ou transitoires (comment les puissants s’y opposent). Pourtant, l’analyse historique met en évidence deux autres contraintes essentielles. La première est de savoir si l’équilibre des pouvoirs au sein des ministères s’est déplacé vers les ministères budgétaires, privilégiant un gaspillage limité.

Pourtant, si l’expérimentation est au cœur d’une politique industrielle réussie, le gaspillage serait inévitable .

La deuxième contrainte concerne la question de savoir s’il existe un espace intellectuel pour réfléchir à la manière dont la politique peut façonner les possibilités plutôt que d’être simplement un obstacle. La poursuite de politiques pluralistes en Afrique est entravée par la prédominance de l’économie néoclassique dans les universités et les ministères budgétaires. Cela signifie qu’il y a peu de place pour aller à l’encontre des hypothèses fondées sur le marché associées aux politiques des institutions financières multilatérales.

C’est pourquoi il y a eu peu d’adoption de politiques industrielles orientées vers le pays en Ouganda. Le gouvernement ougandais continue de donner la priorité au soutien des entreprises orientées vers l’exportation. Et l’environnement politique intérieur actuel ne permet pas de soutenir les entreprises qui produisent pour le marché intérieur.

Contrainte

La plupart des anciennes colonies dépendaient des exportations de matières premières après l’indépendance, les laissant vulnérables aux fluctuations des prix des matières premières. Mais essayer d’inverser cette tendance s’est avéré difficile. En effet, une réduction des exportations de produits de base pour stimuler la fabrication nationale peut entraîner des pénuries de devises. Cela rend difficile le paiement des importations.

La plupart des pays africains restent limités par ce défi encore aujourd’hui.

Avec de nombreux pays africains confrontés à une perte d’exportations et à une pénurie de devises, ils pourraient devenir encore plus dépendants des financements étrangers. Dans cet espace politique , il reste encore à voir s’il y aura des possibilités d’expérimentation de la politique industrielle.

Pritish Behuria – Maître de conférences en politique, gouvernance et développement, Global Development Institute, Université de Manchester