Les pays africains devraient essayer la participation du public au processus budgétaire

Les pays africains sont confrontés à deux grands défis en matière de gestion des finances publiques.

Premièrement, beaucoup manquent de capacité budgétaire en raison des faiblesses structurelles de leur économie et des lacunes de l’administration fiscale. L’informalité prédominante de l’emploi salarié et la dépendance à l’égard de l’agriculture de subsistance dans la plupart des pays rendent difficile la collecte de revenus au-delà des taxes à la consommation et aux frontières. Par conséquent, en moyenne, les pays africains ne perçoivent que 16,6 % du produit intérieur brut (PIB) en impôts.

À titre de comparaison, les pays de la région Asie-Pacifique perçoivent environ 21 % du PIB en impôts. Les pays d’Amérique latine et des Caraïbes ont une moyenne d’environ 23 %.

Au sommet, le prélèvement fiscal moyen dans les pays à revenu élevé au sein de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) est d’environ 34 %.

Deuxièmement, les lacunes des capacités budgétaires des pays africains sont souvent aggravées par le manque de déploiement prudent et responsable des ressources publiques. L’existence d’ éléphants blancs et de projets inachevés abandonnés dans de nombreux pays trahit des échecs systémiques de la planification et de la mise en œuvre des projets.

De même, un certain nombre de pays dépensent régulièrement moins d’argent que prévu dans le budget (net de la corruption). La raison? Capacité d’absorption limitée dans les ministères, départements et agences du gouvernement.

Par exemple, une étude de l’Organisation mondiale de la santé de 2018 a révélé que, malgré le besoin urgent d’investissements dans la santé publique, environ 10 à 30 % des fonds alloués aux ministères de la santé de la région ne sont pas dépensés.

Enfin, si la corruption n’est pas le principal problème qui perturbe la gestion des finances publiques dans la plupart des États africains, le gaspillage et les distorsions des processus budgétaires qui y sont associés limitent l’impact des dépenses publiques.

Les effets conjugués des deux défis maintiennent de nombreux pays africains dans un équilibre sous-optimal. La moralité fiscale est freinée par des schémas de dépenses inefficaces qui ne répondent pas aux besoins des contribuables. À son tour, cela réduit la charge fiscale globale et renforce le manque de capacité fiscale du gouvernement.

L’absence d’une base de revenus solide signifie que les gouvernements africains ne peuvent pas entreprendre d’importants investissements dans les biens et services publics qui sont nécessaires pour réaliser un changement économique structurel dans la région.

Comme indiqué ci-dessous, les États africains continuent d’être à la traîne de leurs homologues d’autres régions en ce qui concerne la mesure des dépenses publiques en pourcentage du PIB. Contrairement à l’opinion populaire sur les secteurs publics prétendument gonflés dans la région, le problème dans de nombreux pays africains est qu’ils sont sous-gouvernés par des États qui peuvent à peine répondre à l’énorme demande de biens et services publics.

C’est pourquoi, à mon avis, les gouvernements africains devraient aligner à la fois la génération de revenus et les dépenses publiques sur l’opinion publique.

Le défi est le suivant : comment les pays peuvent-ils procéder pour démocratiser la gestion des finances publiques ?

Des réponses possibles

L’une des possibilités de sortir du gouffre fiscal dans lequel se trouvent de nombreux gouvernements africains consiste à accroître la participation du public au processus budgétaire. Cela peut se faire directement ou par l’intermédiaire de représentants législatifs élus. L’enracinement d’une culture politique de participation publique et de contribution législative dans le processus budgétaire ne serait certainement pas une solution miracle. Mais cela augmenterait l’alignement entre les crédits budgétaires et les priorités des contribuables.

Au niveau individuel, la recherche montre que dépenser de l’argent dans les domaines prioritaires des contribuables est susceptible de stimuler le civisme fiscal, améliorant ainsi la capacité budgétaire globale.

Les incitations à impliquer les législatures dans le processus budgétaire sont tout aussi fortes. Les assemblées législatives font partie intégrante d’un gouvernement démocratique responsable . Par conséquent, au lieu de toujours s’en remettre aux ministères des Finances, les législatures africaines devraient être au cœur du processus d’appropriation.

Le monopole actuel des processus budgétaires par les ministères des finances pose deux problèmes. Premièrement, sans apport législatif (représentant idéalement les intérêts des circonscriptions des législateurs individuels), de nombreux budgets de la région reflètent les priorités des présidents et des groupes d’intérêts alliés. Parce que l’appropriation n’est pas toujours liée aux besoins réels sur le terrain, il n’est pas étonnant que les gouvernements gaspillent de l’argent sur des éléphants blancs ou des projets inachevés.

Deuxièmement, étant donné que la participation de la plupart des législatures au processus budgétaire tend à se limiter à des votes favorables ou défavorables sur les propositions de l’exécutif, les législateurs individuels sont peu incités à acquérir une expertise en matière d’appropriation législative et de contrôle budgétaire. Devenir bon dans ces rôles législatifs demande du temps et des efforts. En termes simples, ne pas impliquer les législatures dans le processus budgétaire affaiblit l’importante fonction de contrôle des législatures.

Un rôle pour les organisations multilatérales

Ces défis de gestion des finances publiques nationales sont souvent aggravés par les donateurs et les organisations multilatérales. Presque tous prennent des engagements rhétoriques envers des institutions fortes et la démocratie. Pourtant, lorsqu’il s’agit de questions budgétaires, beaucoup préfèrent s’engager exclusivement avec les présidents, les ministères des finances et les banques centrales au détriment des législatures et des organisations de la société civile.

Cela se fait souvent sous le couvert de la nature soi-disant « apolitique » et technique de la gestion des finances publiques.

Mais quoi de plus politique que le processus de (re)distribution des ressources publiques ?

Pour engendrer le développement de processus cohérents de gestion des finances publiques dans les États africains, les organisations multilatérales et les donateurs devraient s’efforcer d’inclure les législatures et les organisations de la société civile dans toutes les questions relatives à la politique budgétaire. Ce serait la chose juste et démocratique à faire. Cela augmenterait également la probabilité d’une utilisation prudente des ressources par les gouvernements.

Les conséquences de l’opacité historique autour de ces engagements sont évidentes pour tous. Les recherches montrent que les élites des pays à faible revenu ont tendance à détourner l’aide, les décaissements étant associés à une augmentation des dépôts dans les centres financiers offshore.

Pas une solution miracle. Juste un bon début

Enfin, il convient de rappeler que la démocratisation des processus budgétaires ne sera pas une solution miracle pour résoudre les problèmes de gestion des finances publiques des États africains. En effet, ce sera le bordel. Injecter les législateurs et leurs électeurs dans le processus est susceptible de compliquer la politique de distribution des budgets dans la plupart des pays. Cela peut ralentir le processus d’appropriation ou entraîner une paralysie institutionnelle. Mais cela doit être traité comme une fonctionnalité et non comme un bogue.

Compte tenu de ce qui est en jeu, il est logique qu’il y ait des conflits distributifs autour des budgets. C’est ce que nous voyons dans les démocraties à revenu élevé. Nous ne devrions pas en attendre moins de la démocratisation des États africains.

Ken Opalo – Professeur adjoint, Université de Georgetown