L’animosité de Donald Trump envers le multilatéralisme et les organisations internationales est bien connue. Quelques heures à peine après sa prise de fonctions, le 20 janvier 2025, le président américain a annoncé son intention de se retirer de l’Organisation mondiale de la santé et de l’ accord de Paris sur le changement climatique .
Le Fonds monétaire international et la Banque mondiale pourraient- ils être les prochains à suivre ?
Certes, les partisans de ces deux institutions, qui ont constitué l’épine dorsale de l’ordre économique mondial pendant 80 ans, sont inquiets. La révision ordonnée par Trump du soutien de Washington à toutes les organisations internationales a fait craindre que les États-Unis réduisent leur financement , voire y mettent un terme .
Mais tout affaiblissement du leadership américain au sein des institutions financières internationales irait à l’encontre des objectifs géopolitiques affichés de l’administration, en créant un vide dans lequel la Chine pourrait s’immiscer et jouer un rôle mondial plus important. En particulier, l’affaiblissement de la Banque mondiale et d’autres banques multilatérales de développement, ou BMD, qui ont une forte présence américaine, pourrait offrir une opportunité à une organisation internationale peu connue et relativement nouvelle dirigée par la Chine : la Banque asiatique d’investissement pour les infrastructures (AIIB), qui, depuis sa création, soutient le multilatéralisme que les États-Unis attaquent.
Le rôle paradoxal de la BAII
La Banque asiatique d’investissement pour les infrastructures (AIIB) a été créée par la Chine il y a neuf ans pour investir dans les infrastructures et d’autres secteurs connexes en Asie, tout en promouvant « la coopération et le partenariat régionaux pour relever les défis du développement en travaillant en étroite collaboration avec d’autres institutions de développement multilatérales et bilatérales ».
Depuis lors, elle a servi d’exemple d’organisme international désireux de coopérer en profondeur avec d’autres grandes organisations multilatérales et de suivre les règles et normes internationales du secteur bancaire de développement.
Cela peut aller à l’encontre de l’image des efforts mondiaux de Pékin dépeinte par les faucons anti-chinois, nombreux au sein de l’administration Trump , qui présentent souvent une vision d’une Chine déterminée à saper l’ordre international libéral dirigé par l’Occident.
Mais comme l’ont suggéré un certain nombre d’ universitaires et d’autres experts de la Chine , les stratégies de Pékin en matière de gouvernance économique mondiale sont souvent nuancées, avec des actions qui à la fois soutiennent et sapent l’ordre mondial libéral.
Comme je l’explore dans mon nouveau livre , il apparaît clairement qu’aujourd’hui la BAII est un paradoxe : une institution liée aux règles et aux normes de l’ordre international libéral, mais créée par un gouvernement illibéral.
La BAII est profondément liée à l’ordre fondé sur des règles, comme le montrent ses nombreuses relations de coopération avec d’autres grandes banques multilatérales de développement, telles que la Banque mondiale et la Banque asiatique de développement dirigée par le Japon .
À ce titre, la BAII pourrait représenter un contrepoint chinois dans un paysage où le leadership américain s’estompe.
La conception coopérative de la BAII
Depuis des décennies, les banques multilatérales de développement ont pour mission importante de prêter des milliards de dollars par an pour soutenir le développement économique et social.
Elles peuvent constituer des sources vitales de financement pour la réduction de la pauvreté, la croissance économique inclusive et le développement durable, avec une attention nouvelle portée au changement climatique. Ces bailleurs de fonds internationaux ont également fait preuve d’une remarquable résistance dans le climat actuel de fragmentation et de crise, les pays membres réfléchissant activement aux moyens de les renforcer davantage.
Parallèlement, les BMD sont constamment critiquées par les organisations de la société civile qui mettent en avant leurs faibles performances et s’inquiètent des éventuels inconvénients d’une plus grande collaboration avec le secteur privé. Chris Humphrey, expert en BMD, a également noté que « les principales BMD ont été construites autour d’un ensemble de relations de pouvoir géopolitiques et économiques qui s’effondrent sous nos yeux ».
Lorsque le président chinois Xi Jinping a proposé en 2013 de créer la BAII pour prêter au développement des infrastructures en Asie, les grandes nations ont éprouvé de nombreuses méfiances quant aux intentions de la Chine.
L’administration Obama a réagi en exhortant les autres pays à ne pas rejoindre l’accord, craignant que la Chine n’utilise les prêts pour accroître son influence dans la région, mais sans respecter de normes environnementales et sociales strictes.
Néanmoins, tous les autres grands pays non emprunteurs, à l’exception du Japon, ont rejoint la nouvelle banque. Aujourd’hui, la BAII est la deuxième plus grande banque multilatérale de développement en termes de pays membres, derrière la Banque mondiale. Elle compte actuellement 110 pays membres, ce qui correspond à plus de 80 % de la population mondiale. Avec un capital de 100 milliards de dollars, elle est l’un des prêteurs multilatéraux de taille moyenne.
Dès le départ, la BAII a été conçue comme une institution coopérative. Jin Liqun, qui est devenu le premier président de la banque , est un multilatéraliste de longue date, avec une longue carrière au ministère chinois des Finances et des postes au sein des conseils d’administration de la Banque mondiale et du Fonds pour l’environnement mondial, ainsi qu’un poste de vice-président de la Banque asiatique de développement.
Le groupe international d’experts qui a contribué à la conception de l’AIIB comprenait également d’anciens directeurs exécutifs et membres du personnel du FMI et d’autres banques de développement, ainsi que deux Américains ayant une longue carrière à la Banque mondiale et qui ont joué un rôle de premier plan dans la conception des statuts de la banque et de son cadre environnemental et social.
Comment la BAII s’est inspirée des autres
La banque s’inscrit dans le paysage des autres banques multilatérales de développement de diverses manières. La charte de la BAII s’inspire directement de la fondation de la Banque asiatique de développement et intègre dans ses statuts la mission de la banque de promouvoir « la coopération et le partenariat régionaux pour relever les défis du développement ».
La BAII partage des normes et des politiques similaires avec d’autres grandes banques multilatérales de développement, y compris ses normes environnementales et sociales.
Outre les principes fondamentaux de l’emprunt, la BAII travaille également en étroite collaboration avec ses pairs . La Banque mondiale a initialement géré les opérations de trésorerie de la BAII. La BAII a également cofinancé un pourcentage élevé de ses projets avec d’autres banques multilatérales de développement, en particulier au cours de ses premières années d’existence.
En 2023, un accord entre la BAII et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), filiale de la Banque mondiale, a récemment donné lieu à un signe de coopération, qui a permis à la BAII d’émettre jusqu’à 1 milliard de dollars de garanties sur les prêts garantis par l’État de la BIRD. Cela a permis à la BIRD d’accroître sa capacité à prêter davantage d’argent, tout en diversifiant son portefeuille de prêts.
Au 6 février 2025, la BAII comptait 306 projets approuvés pour un total de 59 milliards de dollars . L’énergie et les transports sont ses deux principaux secteurs de prêt. Parmi les projets récemment approuvés figurent des prêts pour soutenir des centrales éoliennes en Ouzbékistan et au Kazakhstan, ainsi qu’une centrale solaire en Inde. L’Inde, qui entretient des relations difficiles avec la Chine, est l’un des plus gros emprunteurs de la banque, avec la Turquie et l’Indonésie.
Coopérer et concurrencer la Chine
Depuis sa création jusqu’à récemment, la BAII multilatérale s’est distinguée à plusieurs reprises des initiatives bilatérales de la Chine. La principale d’entre elles est l’Initiative Ceinture et Route de la soie , un terme générique désignant les prêts d’infrastructures accordés par des institutions chinoises, qui a été critiqué pour son manque de transparence et de responsabilité.
En effet, certains projets liés à l’initiative Belt and Road ont suscité des inquiétudes concernant la corruption, les coûts et l’opacité des accords de prêt.
Au cours des dernières années, la BAII a davantage fait référence aux synergies avec les bailleurs de fonds de l’initiative Belt and Road. La banque héberge désormais le secrétariat d’un mécanisme, le Centre de coopération multilatérale pour le financement du développement , qui offre des subventions et un soutien aux pays en développement qui cherchent à financer des infrastructures dans les pays où des prêts sont accordés dans le cadre de l’initiative Belt and Road. Cela peut brouiller la frontière entre la BAII et les prêts accordés dans le cadre de l’initiative Belt and Road, mais cela ne semble pas affaiblir les normes de la banque.
Les inquiétudes concernant le niveau d’influence du gouvernement chinois au sein de la BAII ne sont pas nouvelles. Le Canada a gelé ses relations avec la banque en juin 2023, en attendant un examen des allégations d’un membre du personnel canadien, qui a démissionné de manière spectaculaire après avoir accusé la banque d’être dominée par des membres du Parti communiste chinois.
Aucun autre pays membre n’a exprimé de telles inquiétudes et le Canada n’a pas encore publié d’analyse. Un groupe de directeurs exécutifs de la BAII a supervisé une analyse interne qui n’a trouvé aucune preuve à l’appui de ces allégations.
La nouvelle administration américaine devrait prendre en compte les différentes stratégies chinoises en matière de gouvernance économique mondiale, car la reconnaissance des domaines de coopération, de concurrence et de conflit exige des réponses plus nuancées. Dans de nombreux domaines, les États-Unis coopéreront avec la Chine et lui feront concurrence.
Paradoxalement, toute initiative de l’administration Trump visant à se retirer des organisations multilatérales pourrait laisser la BAII, qu’elle soit ou non une anomalie, en position d’offrir un meilleur modèle de coopération que les principales banques multilatérales de développement ayant un rôle puissant joué par les États-Unis.
Tamar Gutner
Professeur associé, École de service international de l’Université américaine
