Rwanda : le sommet du Commonwealth à Kigali ne sera pas la relance que certains espéraient

Les dirigeants de quelque 54 pays – d’Afrique, d’Europe, d’Asie et d’Amérique du Sud – devraient converger vers Kigali du 20 juin au 25 juin 2022 pour la réunion des chefs de gouvernement du Commonwealth . Philip Murphy, professeur d’histoire du Commonwealth, examine les attentes et les limites de la conférence de Kigali.

Qu’est-ce que le Commonwealth ?

Le Commonwealth se compose de 54 États membres indépendants. La plupart d’entre eux étaient autrefois gouvernés par les Britanniques, bien que le Mozambique, qui a adhéré en 1995, et le Rwanda, qui a adhéré en 2009, ne partagent pas ce lien historique avec le Royaume-Uni. Il y a 19 États du Commonwealth en Afrique, huit en Asie, trois en Europe (y compris Chypre et Malte, qui sont également membres de l’Union européenne), 13 dans les Caraïbes et les Amériques et 11 dans le Pacifique.

Leur taille et leur population varient considérablement. La majorité des membres du Commonwealth (32) sont classés comme petits États avec des populations de moins de 1,5 million. En revanche, l’Inde – l’État du Commonwealth le plus peuplé – compte 1,4 milliard de citoyens. Sur les 2,5 milliards de personnes qui vivent dans le Commonwealth, plus de la moitié sont basées en Inde.

En 2021, le PIB combiné de tous les pays du Commonwealth était estimé à 13,1 billions de dollars américains.

Le Commonwealth est parfois décrit comme une « famille de nations » et, en tant que marque de leurs relations particulières, les membres appellent leurs missions diplomatiques dans d’autres États du Commonwealth des « hauts-commissariats » plutôt que des ambassades.

Quels sont les domaines d’intérêt du Commonwealth ?

Le Commonwealth s’intéresse à une grande variété de questions . Celles-ci vont du changement climatique et de la déforestation à l’égalité des sexes, au développement international, à la bonne gouvernance, aux droits de l’homme et à l’état de droit.

Cela représente à la fois une force et une faiblesse. Cela signifie qu’il répond aux divers intérêts nationaux de ses États membres. Pourtant, il lui est presque impossible de concentrer ses activités sur un ou deux enjeux majeurs où cela pourrait faire une réelle différence. Alors que les pays les plus riches du Commonwealth ont eu tendance à privilégier le commerce et la bonne gouvernance, les moins riches ont souligné la nécessité de lutter contre les inégalités mondiales et de promouvoir le développement.

Le résultat a généralement été des paroles chaleureuses sur toutes ces questions, mais un manque flagrant d’action concertée. Cela se traduit par l’absence d’un ordre du jour clair et livrable pour les réunions des chefs de gouvernement. Au lieu de cela, ils ont des «thèmes», qui sont intentionnellement englobants. Le thème du Sommet 2022 est « Offrir un avenir commun : connecter, innover, transformer ».

Quatre années mémorables se sont écoulées depuis la dernière réunion des chefs. Le monde a fait face à des défis extraordinaires et le Commonwealth a fait peu de choses pour proposer des solutions. Ses partisans espèrent donc que la réunion de Kigali donnera un coup de pouce bien nécessaire au profil public, au leadership et au sens de l’objectif de l’organisation.

Quelles sont quelques-unes des véritables réussites de l’organisation ?

La question qui a maintenu le Commonwealth concentré, dynamisé et digne d’intérêt des années 1960 aux années 1990 a été la lutte pour démanteler le régime de la minorité blanche en Afrique australe. Cela avait tendance à placer les gouvernements britanniques dans une position inconfortable, car ils étaient souvent accusés d’entraver les tentatives du reste du Commonwealth de faire pression sur les gouvernements de Rhodésie et d’Afrique du Sud. Mais si l’organisation a rarement été unie dans son approche, elle peut certainement revendiquer un rôle de premier plan dans la lutte internationale contre l’apartheid.

Plus récemment, le Commonwealth a souligné son succès dans la promotion de la démocratie parmi ses États membres. Pourtant, alors que l’organisation n’est plus prête à tolérer les dictatures militaires ou les États à parti unique, un certain nombre de membres, dont l’hôte du Sommet de 2022, ont de piètres résultats en ce qui concerne la liberté d’action des mouvements d’opposition.

Comment applique-t-il ses décisions ?

C’est un autre domaine où le Commonwealth se débat. Ce n’est pas une organisation fondée sur un traité et les membres ne sont pas légalement liés par ses décisions. Parce qu’il est issu de la dissolution de l’Empire britannique, il n’y a jamais eu de volonté de la part des membres de transférer des pouvoirs à son organe de coordination, le Secrétariat du Commonwealth.

À partir des années 1990, le Commonwealth s’est de plus en plus présenté comme un organe uni par des valeurs partagées plutôt que par une histoire commune, et en 1995, il a créé le Groupe d’action ministériel du Commonwealth pour surveiller le respect de ces valeurs. Les pouvoirs du groupe comprennent la capacité de recommander la suspension ou même l’expulsion d’États membres. Mais parce qu’il est si facile pour les membres de simplement se retirer du Commonwealth sans conséquences négatives immédiates, le groupe s’est montré réticent à leur demander des comptes, sauf dans le cas des violations les plus flagrantes des normes de l’organisation.

Comment jugera-t-on du succès de la rencontre de Kigali ?

Un problème permanent pour l’organisation est que, bien qu’elle publie des déclarations sur un large éventail de questions internationales, les réunions des chefs de gouvernement du Commonwealth ont tendance, dans la pratique, à être dominées par des affaires purement internes. La réunion de 2022 ne sera pas différente.

Les médias devraient se concentrer sur l’avenir de la secrétaire générale du Commonwealth, Patricia Scotland, qui brigue un second mandat. Normalement, les secrétaires généraux remplissent deux mandats de quatre ans, et il est inhabituel que le titulaire soit récusé à la fin de son premier mandat. Le premier mandat de l’Écosse devait prendre fin en 2020, mais à cause du COVID, la réunion des chefs de gouvernement prévue cette année-là a été reportée à deux reprises. Par conséquent, elle a déjà servi pendant six ans. Elle est mise au défi par une candidate jamaïcaine, Kamina Johnson Smith , qui bénéficie du soutien de certains États membres majeurs, dont le Royaume-Uni et l’Inde. En effet, le Premier ministre britannique, Boris Johnson, n’a pas caché sa volonté de refuser à l’Ecosse un second mandat. Cela a conduit à une querelle très publique à l’approche du sommet, avecles accusations des partisans de l’Écosse selon lesquelles « l’agenda colonial » de l’administration Johnson risque de détruire le Commonwealth.

L’attention de la presse devrait également se concentrer sur le bilan des droits de l’homme au Rwanda, où se déroule la réunion. Depuis 1999, le chef du pays hôte devient le président en exercice du Commonwealth jusqu’à la prochaine réunion des chefs d’État, qui suit généralement dans deux ans. En 2013, la décision d’autoriser le Sri Lanka à accueillir s’est avérée extrêmement controversée en raison du bilan en matière de droits humains de son gouvernement dirigé par Mahinda Rajapaksa.

En 2022, l’attention se portera probablement sur le régime du président Paul Kagame du Rwanda, qui est accusé de réprimer l’opposition et la liberté d’expression et de déstabiliser les voisins du pays. Le programme très controversé du gouvernement britannique visant à expulser certains demandeurs d’asile vers le Rwanda a placé la politique intérieure et étrangère du pays sous un examen encore plus minutieux.

Ni cela, ni la campagne de plus en plus amère pour le poste de secrétaire général, ne donneront probablement au Commonwealth le genre de « relance » positive que certains de ses partisans espéraient.

Philippe Murphy

Directeur de l’Institute of Commonwealth Studies et professeur d’histoire britannique et du Commonwealth, School of Advanced Study