Le siège de l'Union africaine à Addis-Abeba, en Éthiopie. Gunter Fischer/Education Images/Universal Images Group via Getty Images
Il existe une opinion largement répandue selon laquelle l’Union africaine – et sa bureaucratie – sont les serviteurs glorifiés des gouvernements africains. Ce point de vue est soutenu par les universitaires et par les médias .
Mais est-ce exact ? J’aborde cette question dans un article récent alors que l’organisation célèbre son 20e anniversaire cette année.
L’Union africaine a été négociée et signée par les gouvernements africains en 1999. Son traité fondateur n’aurait pas vu le jour si au moins les deux tiers des 54 gouvernements africains et le Sahara occidental ne l’avaient pas ratifié et déposé le 26 mai 2001.
Mon article montre que depuis son lancement officiel en 2002, l’Union africaine a développé une agence considérable. J’ai défini cela comme sa capacité à façonner l’agenda et les décisions en Afrique et sur les affaires mondiales.
Il ne fait aucun doute que l’Union africaine a ses défis. Elle est financièrement faible et dépendante des donateurs extérieurs. Il est souvent considéré comme un club de vieillards inaccessible aux Africains ordinaires. Et il a des déficits de mise en œuvre, son travail étant parfois freiné par des États mal gouvernés.
Pourtant, l’organisation est souvent au cœur de l’établissement de l’agenda, de la prise de décision, de la création de règles, de l’élaboration de politiques et du leadership stratégique pour le continent africain.
C’est donc une simplification excessive de la relation complexe entre l’Union africaine et ses membres que de traiter la bureaucratie panafricaine comme un simple serviteur des gouvernements du continent. L’Union africaine et sa bureaucratie ne sont ni des messagers glorifiés ni des adeptes dociles des ordres des gouvernements africains.
Il a rassemblé ses 55 membres pour prendre des positions communes sur de nombreux problèmes mondiaux critiques. Celles-ci ont inclus la recherche d’ un consensus sur les réformes des Nations Unies, la réponse à la COVID-19 et le financement du développement de l’Afrique .
Mesurer l’impact et les échecs
Mon article montre les différentes voies que l’Union africaine exerce son agence. Il offre une manière nuancée de comprendre comment le syndicat :
Rédaction de traités internationaux. L’Union africaine a contribué à l’élaboration de traités pour promouvoir la paix , la démocratie et la bonne gouvernance .
Nombre de ses traités contiennent des premières mondiales. Cela est vrai même si de nombreux États membres ont encore des failles dans la protection de la démocratie.
Il a pu contribuer aux traités parce qu’il a attiré certains des meilleurs esprits politiques du continent. Cette recherche montre que le personnel de l’Union africaine compte parmi les fonctionnaires internationaux les plus instruits au monde. Ils ont également une vaste expérience de travail.
Faire respecter les règlements, les promesses et les traités. L’Union Africaine a développé une machine bien huilée de promotion de la paix et de la sécurité .
Ses initiatives ont inclus le développement d’une conception institutionnelle pour la médiation, le dialogue politique, les systèmes d’alerte précoce et les opérations de soutien de la paix. Celles-ci ont changé le jeu des missions de paix et ont conduit à un succès relatif. Un exemple est l’intervention en Somalie .
L’Union a également été efficace pour changer la mentalité des élites politiques africaines de leur posture traditionnelle d’indifférence à celle qui les encourage à intervenir dans les affaires des autres. Il est intervenu rapidement dans les violences post-électorales au Kenya en 2007 et a rapidement déployé l’Opération Démocratie aux Comores en 2008.
Volonté collective, fixant l’ordre du jour et façonnant la pensée. L’Union africaine a utilisé le pouvoir des recommandations à bon escient.
Il l’a utilisé pour rallier ses membres afin de soutenir une liste de candidats africains en lice pour des postes dans des organisations internationales. Les exemples incluent l’élection de l’Éthiopien Tedros Adhanom Ghebreyesus au poste de directeur général de l’Organisation mondiale de la santé et de la rwandaise Louise Mushikiwabo au poste de secrétaire générale de l’Organisation internationale de la francophonie.
En outre, des études indiquent que l’Union africaine a réussi à amener ses membres à adopter des positions communes sur plus de 20 questions majeures.
Bon nombre de ces positions ont façonné le débat et les décisions mondiaux. Il s’agit notamment d’influencer les termes de l’engagement entre l’ONU et les organisations régionales.
Mais le syndicat a aussi convoqué et mobilisé pour de mauvaises causes. Un exemple a été la protection de l’ancien président du Soudan, Omar al Bashir, et du président kenyan Uhuru Kenyatta contre les appels à comparaître devant la Cour pénale internationale pour répondre d’accusations de crimes contre l’humanité.
Pilotage stratégique. L’Union africaine a montré qu’elle était capable de jouer un rôle moteur et de conseiller les gouvernements et les agences intergouvernementales.
Il a développé avec succès des cadres de développement avant-gardistes tels que l’ Agenda 2063 et l’ Accord de libre-échange continental africain . Il a également créé des agences de développement, dont l’Agence de développement de l’Union africaine NEPAD .
L’Union africaine a réussi à socialiser les gouvernements africains pour qu’ils acceptent les idées de développement et en fassent les piliers des plans de croissance nationaux .
Il a également mobilisé des ressources pour stimuler les initiatives de développement du continent. Cela a inclus des efforts pour mettre les vaccins COVID-19 à la disposition des États membres.
Mais il y a des faiblesses.
La mobilisation des ressources de l’Union africaine a été critiquée pour avoir aggravé la dépendance de l’Afrique vis-à-vis des partenaires internationaux. Certains soutiennent également que le syndicat est doué pour proposer des idées nobles, mais qu’il est souvent incapable ou peu désireux de les mettre en œuvre.
Problèmes
L’organisation a été freinée par la pression constante pour la réformer.
Entre 2002 et 2009, les pressions incessantes de Mouammar Kadhafi pour le transformer en un gouvernement d’union sont devenues une grave distraction et un obstacle majeur à la mise en œuvre de ses programmes.
Et depuis 2016, un processus de réforme de l’institution mené par le président rwandais Paul Kagame a semé la division parmi les dirigeants de la commission. Le processus a paralysé le personnel pendant près de cinq ans et affaibli la commission de l’UA, comme l’a observé l’ancien président sud-africain Thabo Mbeki .
De vieilles habitudes – telles que le culte de la personnalité, la concentration du pouvoir dans le bureau du président de la commission et le rétrécissement des espaces de participation populaire à la prise de décision – se sont installées au cours des dernières années.
La rotation du président du syndicat en grande partie parmi les dirigeants qui ont des références démocratiques douteuses suggère également que le syndicat est passé dans l’orbite d’un groupe particulier de dirigeants africains. Celui-ci est composé de dirigeants autoritaires qui ont transformé l’institution en un organisme conservateur et averse au risque.
Un exemple d’approche plus conservatrice est l’ assouplissement de sa position de tolérance zéro sur les régimes militaires.
Il a été doux avec les récents putschistes. Cela contraste avec sa position franche des années précédentes et les mesures qu’elle a prises pour ostraciser les régimes militaires en Guinée-Bissau et à Sao Tomé-et-Principe en 2003, au Togo en 2005, en Mauritanie en 2005 et 2007, en Guinée en 2008, au Mali en 2012, ainsi que l’Égypte et la République centrafricaine en 2013.
La récente résurgence des coups d’État sur le continent suggère que l’Union africaine doit revoir sa position sur les changements anticonstitutionnels de gouvernements et renforcer son programme de promotion de la démocratie.
Le continent a besoin d’un leadership plus fort de l’Union africaine sur cette question – et bien d’autres – au cours des 20 prochaines années.
Thomas Kwasi Tieku – Professeur agrégé ou sciences politiques, King’s University College, Western University
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