Lesotho : besoin de réformes constitutionnelles pour retrouver la stabilité politique

Le Lesotho, un petit pays enclavé dans l’Afrique du Sud, peine à réformer sa constitution depuis l’avènement de la politique de coalition en 2012. Il a besoin de réformes pour remédier à l’instabilité politique qui caractérise le pays depuis plus de cinq décennies .

Le système judiciaire, les agences de sécurité et la fonction publique ont été politisés , ce qui a conduit à une utilisation abusive des institutions à des fins politiques, alimentant une instabilité récurrente.

Le projet de réforme a rencontré de nombreux obstacles : une forte rotation du gouvernement dans un contexte de coalitions gouvernantes instables, des processus de réforme déclarés invalides à de nombreuses reprises par le pouvoir judiciaire et un manque flagrant de volonté politique, pour n’en citer que quelques-uns.

L’administration actuelle, au pouvoir depuis 2022 , tente une nouvelle fois sa chance. L’Assemblée nationale débat des projets de loi visant à modifier la Constitution . La Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) a salué cette initiative comme « une évolution positive ».

Mais en tant que chercheur en droit constitutionnel ayant publié de nombreux articles sur les évolutions constitutionnelles au Lesotho, je soutiens que l’approche actuelle en matière d’amendement constitutionnel ne vise qu’à contrer la pression actuelle en faveur de réformes. Elle ne résoudra peut-être pas les problèmes constitutionnels de longue date du pays.

Cette approche présente deux caractéristiques. Premièrement, le processus de réformes est désormais presque exclusivement dirigé par le gouvernement. Cela lui permettra de faire adopter ses propres points de vue et ceux avec lesquels il est d’accord sous forme de réformes nationales.

Deuxièmement, la Constitution est divisée en trois amendements distincts. Cela la démembre. La cour d’appel a déjà mis en garde contre cela, affirmant que les sections de la Constitution, quelle que soit la manière dont elles peuvent être modifiées, appartiennent à une structure de base unique .

S’adapte et démarre

Les tentatives de réforme se font par à-coups. L’étape la plus décisive a eu lieu en 2022, lorsque le Parlement, à la veille de sa dissolution en vue des élections, a adopté une série de réformes connues sous le nom de projet de loi omnibus . Cela a donné lieu au 10e amendement à la Constitution .

Cependant, le Parlement n’a pas suivi les procédures d’amendement prévues par la Constitution. La Cour d’appel a à son tour déclaré les réformes invalides . Le processus a été relancé après les élections de 2022, supervisé par le Panel des anciens de la SADC dirigé par l’ancien président tanzanien Jakaya Kikwete .

Nouvelle tentative de réforme

Avec le soutien de la SADC, le gouvernement de coalition actuel, dirigé par le Premier ministre Sam Matekane , a divisé les réformes constitutionnelles en trois séries :

Modifications nécessitant une majorité simple au parlement pour être adoptées : il s’agit d’amendements qui introduisent de nouvelles dispositions dans la Constitution ou modifient des dispositions de la Constitution qui ne sont pas encore en vigueur. Il s’agit notamment de sections telles que la modification du nombre de langues officielles. Le gouvernement peut adopter cet ensemble seul.

Modifications nécessitant une majorité des deux tiers : L’article 85 de la Constitution protège certaines dispositions en exigeant une majorité minimale des deux tiers des deux chambres du Parlement. Ces dispositions concernent notamment la structure et le fonctionnement du Parlement. Le gouvernement actuel ne dispose pas de cette majorité. Il a besoin du soutien de l’opposition pour faire passer ces dispositions.

Modifications nécessitant un référendum : il s’agit de dispositions qui nécessitent un vote des électeurs avant d’être adoptées, comme les modifications apportées au monarque et à la déclaration des droits. Elles ne peuvent être modifiées que par consensus dans tous les secteurs de la société, et pas seulement au Parlement. Il n’existe actuellement aucun plan visant à aller de l’avant avec cette série d’amendements.

L’idée de l’approche en trois volets est d’accélérer les réformes dans un contexte d’immense pression internationale et locale, tout en contournant les nombreux obstacles procéduraux à la modification de dispositions bien ancrées.

Mais j’y vois des problèmes.

Les parties prenantes laissées de côté

L’Autorité nationale des réformes, créée par une loi du Parlement en 2019, a été dissoute en 2022 par le gouvernement de l’ancien Premier ministre, Moeketsi Majoro .

L’autorité chargée des réformes n’était pas un modèle parfait. Elle était dominée par les politiciens et a été critiquée pour ne pas avoir suivi les processus constitutionnels appropriés. Mais elle a au moins donné au projet de réforme une certaine légitimité car elle représentait une variété de parties prenantes. Elle s’est même appuyée sur les rapports de consultations publiques produits par son prédécesseur, le Comité national de planification du dialogue .

Dans la nouvelle approche, les réformes sont menées par le gouvernement. Les gouvernements précédents avaient été mis en garde contre une approche gouvernementale des réformes qui aliéne les autres parties prenantes.

L’objectif ultime de ces réformes est de changer la gouvernance au Lesotho, caractérisée par un exercice incontrôlé du pouvoir exécutif. Il est peu probable qu’un gouvernement se réforme lui-même.

Certaines élites politiques, au gouvernement comme dans l’opposition, sont opposées à des changements fondamentaux. Elles souhaitent que le système actuel de Westminster soit maintenu avec des changements minimes. Le problème du système de Westminster au Lesotho (une monarchie constitutionnelle) est que les pouvoirs du monarque ont dérivé vers le Premier ministre, qui les exerce à des fins politiques. Cette situation est à l’origine de l’instabilité politique.

Approche fragmentaire

Le gouvernement a manifestement rejeté les appels à une refonte totale de la Constitution et à son remplacement par une nouvelle. Il a préféré procéder à des amendements au coup par coup.

Le gouvernement estime qu’il peut facilement faire passer les amendements à la majorité simple et négocier sans difficulté avec l’opposition pour obtenir le soutien nécessaire à l’adoption des amendements à la majorité des deux tiers. Ensuite, peut-être qu’à l’avenir, il pourrait envisager d’adopter des amendements nécessitant un référendum.

Il s’agit d’une tentative erronée de répondre aux critiques formulées par la Haute Cour et la Cour d’appel en 2022. Les tribunaux ont estimé que le Parlement avait ignoré les règles sur la manière de modifier la Constitution.

Le Parlement se dirige désormais vers un autre écueil : démembrer la Constitution. La diviser en compartiments pour en faciliter la modification reviendrait à détruire sa structure fondamentale.

Les tribunaux ont déjà mis en garde le Parlement contre toute intervention dans la structure fondamentale de la Constitution sans la participation du peuple.

Que faut-il faire

La communauté des donateurs et la société du Lesotho s’impatientent du retard pris dans la finalisation des réformes. Mais céder aux pressions ne suffit pas.

L’approche idéale serait que le pays élabore sa nouvelle constitution par le biais d’un processus approprié qui aboutirait à l’approbation du résultat par le peuple lors d’un référendum. Cette approche a déjà porté ses fruits lors des récents changements constitutionnels en Afrique. Les exemples les plus récents sont ceux du Kenya et du Zimbabwe . Cette approche permettra au pays de réfléchir de manière globale à son évolution constitutionnelle périlleuse et de revêtir les nouveaux changements d’un voile de légitimité.

Hoolo ‘Nyane

Chef de département, Département de droit public et environnemental, Université du Limpopo