Certains gouvernements de pays en développement passent des années à mettre en œuvre les réformes souhaitées par les institutions financières internationales, pour finalement constater que leurs efforts ne sont pas récompensés.
Ils peuvent certes rendre leurs budgets plus transparents, publier leurs obligations en matière de dette, créer des organismes indépendants chargés de contrôler les dépenses publiques et mener à bien un programme du Fonds monétaire international, mais conserver les mêmes notations de la part des agences de notation. Les coûts d’emprunt restent élevés.
L’écart entre les réalisations des pays et la manière dont ces progrès sont reflétés dans les notations de crédit et les prix du marché persiste et a des conséquences . Il se traduit par des coûts d’emprunt plus élevés, une marge de manœuvre budgétaire réduite et des ressources moindres pour l’investissement public.
L’explication classique invoque un biais méthodologique : les agences de notation sous-estiment les institutions des pays en développement ou s’appuient sur des indicateurs qui favorisent les pays du Nord.
Cette observation n’est pas dénuée de fondement , et les réformateurs ont tenté des solutions telles que la création de nouvelles agences, des révisions méthodologiques et des codes de transparence. Mais ces mesures ne s’attaquent pas à un problème structurel plus profond.
Mes travaux de recherche sur le fonctionnement des agences de notation m’ont permis de constater qu’en pratique, les évaluations des pays en développement reposent souvent sur des informations incomplètes ou fragmentées. Les données, dispersées dans différentes institutions à travers le pays, ne sont pas toujours produites selon des normes communes et sont fréquemment compilées dans l’urgence, juste avant les révisions de notation . De ce fait, les évaluateurs externes n’ont, au mieux, qu’une vision partielle de la situation institutionnelle et budgétaire du pays.
La question a été un point majeur de discussion aux Nations Unies fin mars 2026, lorsque les délégués se sont réunis pour la réunion spéciale inaugurale sur les notations de crédit .
Un thème récurrent des discussions était la nécessité d’ examiner les conditions préalables , c’est-à-dire ce qui doit exister avant même le début du processus d’évaluation. Ainsi, les évaluations pourraient refléter plus fidèlement les infrastructures mises en place par les pays en développement.
Il s’agit d’un changement significatif. On passe d’une exigence de changement de comportement des agences de notation à une question sur les besoins du système dans son ensemble. C’est en amont que le problème prend racine et que les actions les plus concrètes sont possibles.
Ce débat laisse entrevoir une évolution dans la manière dont les principaux acteurs, notamment les Nations Unies, les banques multilatérales de développement et les États emprunteurs eux-mêmes, abordent le problème. Cela pourrait modifier la façon dont les progrès institutionnels se traduisent en évaluations de crédit et, à terme, en coûts d’emprunt.
Construire l’histoire de crédit d’un pays
La notation de crédit souverain ne se forme pas uniquement au sein d’une agence de notation. Elle se construit des mois, voire des années, avant même l’intervention d’un analyste. Ce processus implique les ministères des Finances, les banques centrales, les instituts de statistique, les services de gestion de la dette et les institutions d’audit. Il s’agit d’un travail de collecte, de vérification et de présentation des données que la plupart des gouvernements des pays en développement n’ont jamais eu les moyens de gérer de manière systématique.
Avant l’attribution d’une notation, il est indispensable d’établir le bilan financier d’un pays. Il convient de collecter des données budgétaires, de documenter les trajectoires des réformes, de vérifier les changements institutionnels et de divulguer les engagements hors bilan. Un organisme de gestion de la dette détient une partie de ce bilan. Une banque centrale en détient une autre. Un institut de statistique en détient une troisième.
Lorsque ces éléments sont correctement coordonnés, le dossier de crédit parvient à l’étape d’évaluation sous une forme vérifiable. Dans le cas contraire, la documentation doit être rassemblée en urgence avant la date limite de notation, et le dossier arrive incomplet .
En clair, l’analyste ne peut reconstituer ce qui n’a jamais été rassemblé. Face à des informations incomplètes, même lorsque les données essentielles sont globalement similaires d’un pays à l’autre, la réaction rationnelle consiste souvent en une évaluation prudente. La prime d’incertitude demeure élevée et les réformes passent inaperçues, non pas parce qu’elles n’ont pas eu lieu, mais parce que le système nécessaire pour les rendre visibles n’a jamais été mis en place.
Ce processus en amont peut être assimilé à la formation du crédit souverain. S’il est insuffisant et que les évaluateurs externes ne constatent aucun progrès réel, on parle alors d’un déficit de formation . Ce déficit ne signifie pas que toutes les notes basses sont injustifiées. Il signifie simplement que le système actuel ne dispose d’aucun moyen fiable de distinguer un État souverain aux fondamentaux fragiles d’un autre doté d’institutions solides mais largement invisibles.
Dans le système actuel, aucun acteur n’a le mandat ni l’incitation de construire cette infrastructure en amont pour le compte des pays qui en ont le plus besoin. Voilà le problème.
De plus, on demande aux gouvernements des pays en développement de se réformer, ce qui exige un investissement soutenu dans le renforcement de leurs capacités institutionnelles : de meilleurs systèmes de données, des institutions coordonnées et des données probantes plus fiables. Cet investissement prend des années, mobilise des ressources limitées et requiert un engagement politique constant, même lors des élections. Il est demandé à des gouvernements qui n’ont pas les marges de manœuvre budgétaires nécessaires, car leurs coûts d’emprunt sont élevés.
On leur demande de résoudre un problème qu’ils n’ont pas forcément créé, en utilisant des ressources que le problème lui-même consomme.
L’intervention qui convient
Les institutions multilatérales, notamment les Nations Unies et les banques multilatérales de développement, ne peuvent modifier les méthodologies employées par les agences de notation. Les évaluations sont réalisées en toute indépendance. Toute ingérence dans leurs méthodes compromettrait cette indépendance.
Des données récentes concernant le système des banques multilatérales de développement montrent que la coordination est la condition préalable à tout progrès.
La coordination entre les banques multilatérales de développement et leurs actionnaires a d’abord conduit à la création d’une base de données sur les risques de crédit des marchés émergents , puis à l’ examen formel des prêts des banques multilatérales de développement par un groupe d’experts nommé pendant la présidence indonésienne du G20 , et enfin à la modification des processus méthodologiques des principales agences de notation de crédit.
L’infrastructure qui permet aux marchés du crédit de comprendre les réformes de gouvernance est un bien public. Or, les biens publics nécessitent des investissements publics. Il ne s’agit pas ici de créer une nouvelle institution, mais de réorienter les institutions existantes afin de combler un manque actuellement inexploité.
Tout État souverain ayant entrepris de véritables réformes et constaté la persistance de ses conditions de crédit connaît le problème décrit dans cet article. Son évaluation intervient avant même qu’une pleine appréciation de sa solvabilité soit possible. La mise en place des infrastructures nécessaires pour combler cet écart constitue la contribution la plus importante du système multilatéral à la réforme du crédit souverain.
Daniel Cash
Chercheur principal, Université des Nations Unies ; Université d’Aston
