Les hausses de TVA peuvent augmenter les impôts sans nuire aux pauvres

Le budget 2025-2026 de l’Afrique du Sud a suscité plus de commentaires que d’habitude , en raison des tensions politiques générées par un projet d’augmentation de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Les choix de l’Afrique du Sud en matière de gestion des recettes et des dépenses budgétaires sont déterminants pour la gestion des enjeux plus vastes que sont la dette et la politique économique du pays. Dans l’état actuel des choses, l’économie est bloquée dans une trajectoire de faible croissance, ce qui rend la gestion de la dette, des recettes et des dépenses plus complexe.

Le ministre des Finances avait initialement proposé une augmentation de 2 points de pourcentage, puis l’avait ramenée à 0,5 point de pourcentage . Pourtant, cette mesure menace de mettre fin au gouvernement d’union nationale, mis en place après les élections de 2024.

La plupart des commentateurs, y compris les partis politiques opposés à la proposition, de nombreux universitaires et des organisations non gouvernementales se réclamant des groupes à faibles revenus, ont soutenu qu’une augmentation de la TVA imposerait une charge excessive à ces groupes. Cela la rendrait régressive.

Sur la base de mon travail d’ économiste universitaire au cours des trois dernières décennies, je crois que le débat s’est largement basé sur des conjectures et une opposition idéologique à la TVA, plutôt que sur les preuves de son impact.

C’est dommage car il existe des preuves empiriques fondées sur la recherche selon lesquelles une augmentation de la TVA n’est en fait pas régressive et constitue donc une bonne décision politique.

Les experts fiscaux se réfèrent généralement aux trois « E » de la fiscalité – équité, efficacité et facilité d’administration – pour évaluer les propositions de politique fiscale. Idéalement, les nouveaux impôts devraient favoriser l’équité (ils devraient être progressifs et non régressifs), être efficaces et faciles à administrer.

Une augmentation de la TVA en Afrique du Sud répond à toutes ces exigences.

Premièrement, contrairement à ce que soutiennent de nombreux commentateurs , la TVA n’est pas toujours régressive ; tout dépend de sa mise en œuvre. Comme le propose le ministre des Finances, elle ne serait pas régressive car, si elle alourdissait le fardeau des ménages à faibles revenus, la majeure partie de la TVA serait collectée auprès des ménages à revenus élevés. De plus, l’élargissement proposé de la liste actuelle des produits exonérés de TVA protégerait les ménages les plus modestes.

Deuxièmement, la TVA est un impôt très efficace. Avec des augmentations de taux relativement faibles, l’État est en mesure de générer des recettes importantes.

Enfin, le système est facile à administrer et ajoute très peu de coût à la collecte.

La clé de son efficacité réside dans la manière dont la TVA est mise en œuvre, notamment dans le choix des produits à taux zéro et dans la crédibilité politique du gouvernement.

Les arguments en faveur d’une augmentation de la TVA

La TVA est une taxe à la consommation, elle n’affecte donc que les revenus qu’un ménage consomme.

Selon le Fonds monétaire international (FMI), la TVA est désormais le pilier des systèmes fiscaux dans plus de 160 pays, générant en moyenne un tiers des recettes publiques totales .

En théorie, il existe de bonnes raisons de s’inquiéter de l’impact de la TVA. Premièrement, elle peut peser lourdement sur les ménages à faibles revenus, car ils consacrent une part importante de leurs revenus à des biens de consommation tels que l’alimentation.

Deuxièmement, la TVA peut également représenter un lourd fardeau fiscal pour les femmes. En Afrique du Sud et dans de nombreux autres pays, les ménages dirigés par des femmes se situent généralement au bas de l’échelle des revenus. De plus, les femmes assument de manière disproportionnée la responsabilité de nourrir et de prendre soin des membres de la famille.

En théorie, la TVA est donc un impôt régressif. Mais est-ce vraiment le cas en pratique ?

Trois études qui ont exploré cette question en détail ont conclu qu’en Afrique du Sud, la TVA n’est pas régressive.

En 2008, j’ai travaillé avec des collègues de huit pays (Afrique du Sud, Ghana, Ouganda, Maroc, Mexique, Argentine, Inde et Royaume-Uni) sur les questions de genre liées à la fiscalité. Nous avons notamment étudié le poids de la TVA sur les ménages à faibles revenus et les ménages dirigés par une femme.

Nos conclusions montrent que, de manière générale, la TVA est régressive et discriminatoire à l’égard des femmes, mais cela dépend de la manière dont elle est mise en œuvre.

En Afrique du Sud, la détaxe sur les biens de consommation de base est très efficace, protégeant les ménages à faibles revenus et les ménages dirigés par une femme de la TVA. C’est un exemple de système de TVA neutre, ni régressif ni progressif.

Une étude plus récente menée par l’économiste sud-africaine Ingrid Woolard et ses collègues est parvenue à une conclusion similaire en 2018.

Une troisième étude a été réalisée la même année, lorsque la TVA est passée de 14 % à 15 %. À la suite d’un débat tout aussi passionné, le ministre des Finances a nommé un comité indépendant, dont j’ai fait partie et qui était présidé par Woolard, pour donner son avis sur la poursuite de la détaxe .

Notre conclusion – une fois de plus – est que le taux zéro est très efficace pour protéger les groupes à faibles revenus des effets délétères de la TVA.

La manière dont cela est fait est importante

Le problème de la détaxe réside dans le fait que, si les ménages à faibles revenus en bénéficient, les ménages à revenus élevés en bénéficient davantage (car ils dépensent davantage, en termes absolus, en biens détaxés). D’importantes recettes potentielles de TVA sont perdues au profit des groupes à revenus élevés qui n’ont pas besoin de protection.

L’astuce consiste à identifier un panier de produits que les ménages à faibles revenus consomment beaucoup, mais que les ménages à revenus élevés ne consomment pas en grandes quantités. Les haricots, les sardines en conserve et le chou en sont des exemples typiques. Ce sont tous des produits que les ménages à faibles revenus consomment, contrairement aux ménages à revenus élevés.

Les propositions du Trésor national visant à augmenter le panier de biens à taux zéro sont fondées sur des recherches solides.

Le cas du poulet est un bon exemple des compromis à prendre en compte. Le poulet est une source importante de protéines pour les ménages à faibles revenus, mais aussi pour les ménages à revenus élevés. Ainsi, si tous les poulets étaient exonérés de TVA, cela protégerait les ménages pauvres, mais entraînerait une perte importante de recettes de TVA.

Dans notre rapport de 2018 sur la taxation zéro, aux prix et aux habitudes de consommation de 2018, nous avons calculé que la taxation zéro de tous les produits à base de poulet équivaudrait à 1,3 milliard de rands (67,6 millions de dollars américains), mais que le gouvernement perdrait 4,6 milliards de rands (244,4 millions de dollars américains) au profit des ménages à revenu élevé.

Ce n’est pas un bon compromis.

Toutefois, certains produits à base de poulet, comme les têtes et les pattes de poulet, sont principalement consommés par les groupes à faible revenu et sont donc de bons candidats à la détaxe.

Les deux autres E – l’efficacité et la facilité d’administration – des impôts sont également des éléments clés à prendre en compte.

Sur ces deux points, la TVA présente de gros avantages.

Il est très difficile d’éviter ou de contourner la TVA, car elle est collectée tout au long de la chaîne de production. Il est prouvé que le système sud-africain présente très peu de fuites.

Il est donc relativement facile d’augmenter le taux de TVA sans avoir besoin d’investir des ressources supplémentaires pour collecter la taxe.

La crédibilité est la clé

Au-delà des considérations économiques, la politique fiscale doit être politiquement crédible. Les citoyens doivent être convaincus que leurs contributions fiscales sont utilisées efficacement et le gouvernement doit être perçu comme agissant en conséquence.

Si les citoyens ne croient pas en la capacité du gouvernement à dépenser judicieusement, la résistance à l’impôt s’accroît, et l’évasion et la fraude fiscales augmentent.

Il serait juste de dire qu’avec les niveaux élevés de corruption dans le système politique sud-africain, la crédibilité du gouvernement est faible.

Ainsi, si la TVA doit être augmentée, le gouvernement doit faire beaucoup plus pour améliorer sa crédibilité et rassurer les Sud-Africains sur le fait que les recettes fiscales seront bien dépensées.

Imraan Valodia

Chancelier adjoint, Climat, durabilité et inégalités et directeur du Centre sud d’études sur les inégalités, Université du Witwatersrand