Kenya : les comtés reçoivent des budgets pour lutter contre les inégalités

En 2013, le Kenya a transféré des pouvoirs et des dépenses publiques à 47 comtés. Cette mesure s’inscrivait dans une tendance mondiale où les gouvernements décentralisaient le pouvoir et les ressources vers les échelons locaux dans l’espoir que des décisions prises au plus près des citoyens aboutiraient à de meilleurs résultats.

Le raisonnement était simple : les collectivités locales devraient être mieux placées pour comprendre et répondre aux besoins locaux.

La version kényane de ce système – inscrite dans sa constitution de 2010 et mise en œuvre trois ans plus tard – était particulièrement ambitieuse. Elle garantissait aux comtés une part des recettes nationales et allouait des fonds supplémentaires à 14 comtés historiquement marginalisés grâce à une formule fondée sur l’équité et à un « fonds de péréquation ».

Avant la décentralisation, les disparités entre les comtés marginalisés et les 33 autres étaient importantes. Par exemple, les ménages des comtés marginalisés dépensaient environ deux fois moins que ceux du reste du pays – 3 250 shillings (25 dollars américains) contre 6 149 shillings (47 dollars américains) avant la réforme – pour leur consommation totale. C’est pourquoi la lutte contre les inégalités régionales est devenue une priorité.

L’objectif de la constitution était de rapprocher les services de base, tels que l’eau, les routes, l’électricité et les soins de santé, des normes nationales dans des domaines qui avaient longtemps accusé un retard.

Alors, ces shillings supplémentaires versés par le comté ont-ils changé la vie quotidienne ? Les ménages se sont-ils réellement enrichis ?

J’étudie les finances publiques, les inégalités régionales et la finance comportementale, en m’intéressant particulièrement à la manière dont les réformes fiscales et les comportements influencent les décisions financières des ménages et leur bien-être au quotidien. Pour répondre à ces questions, j’ai analysé quatre vagues de l’enquête nationale représentative des ménages kényans, FinAccess Household Survey . Cette analyse couvre la période précédant les modifications constitutionnelles (2009, 2013) et celle suivant la décentralisation (2015, 2018).

J’ai comparé les tendances observées dans les 14 comtés marginalisés avec celles des 33 autres comtés. J’ai utilisé une méthode comparative « avant-après, ici-là » qui évalue l’évolution des résultats au fil du temps entre deux groupes. Cette approche a permis d’isoler les effets de la décentralisation des autres changements économiques.

Le constat général est que les ménages des régions marginalisées sont désormais en meilleure situation. Leur consommation totale a plus que doublé après la décentralisation, passant de 3 250 shillings (25 dollars américains) avant 2013 à 7 549 shillings (58 dollars américains) après. En revanche, les autres comtés ont connu une augmentation bien plus faible, passant de 6 149 shillings (47 dollars américains) à 8 526 shillings (66 dollars américains).

Les dépenses d’éducation ont augmenté d’environ 37 %, et les dépenses médicales d’environ 43 %. Les loyers ont grimpé d’environ 39 %, tandis que les dépenses liées aux services publics – comme l’électricité, l’eau et le combustible de cuisson – ont progressé d’environ 29 %. Même les dépenses courantes, telles que le crédit de communication mobile, ont augmenté d’environ 16 %.

En effet, les ménages des régions marginalisées, qui dépensaient un peu plus de la moitié de ce que dépensaient les comtés les plus prospères avant 2013, ont presque rattrapé ce niveau après cette date. Cette évolution avant et après la mise en œuvre de la décentralisation illustre les progrès considérables réalisés par les comtés marginalisés.

Toutefois, ces gains n’ont pas été répartis équitablement. Les ménages les plus modestes ont enregistré les plus fortes hausses proportionnelles de leur consommation globale. Les ménages les plus aisés, quant à eux, ont accru leurs dépenses principalement dans les secteurs de l’éducation et de la santé.

Néanmoins, les changements mis en évidence par mes recherches témoignent d’une amélioration significative du niveau de vie des ménages sur une période relativement courte.

Cela montre que la décentralisation au Kenya n’a pas simplement entraîné un transfert de fonds entre les différents niveaux de gouvernement. Elle a modifié le pouvoir d’achat des ménages, qu’il s’agisse des frais de scolarité, des soins de santé, du logement, des services publics ou de la connectivité quotidienne.

Le débat sur la dévolution et le pouvoir de dépense

Au Kenya, le débat public sur la décentralisation se concentre souvent sur la question de savoir qui reçoit quoi : si les fonds sont partagés équitablement, si les comtés utilisent mal l’argent ou si des budgets plus importants conduisent à de meilleurs services.

Ce sont des questions importantes. Mais elles ont tendance à se concentrer sur les moyens mis en œuvre (le montant des fonds alloués) ou sur les résultats visibles (comme la construction de nouvelles routes ou de cliniques).

Pour les ménages, les progrès se traduisent par un changement plus immédiat : le pouvoir d’achat. Les familles peuvent-elles nourrir leur famille ? Payer les frais de scolarité ? Se payer des médicaments ? Rester en contact avec leurs proches ?

En analysant les dépenses réelles des ménages, mes recherches ont démontré que la décentralisation axée sur l’équité au Kenya a eu un impact bien plus important qu’un simple réaménagement budgétaire. Elle s’est traduite par des améliorations concrètes du quotidien dans des régions longtemps laissées pour compte.

Les résultats étaient sans équivoque. Les ménages des comtés marginalisés ont enregistré des hausses de dépenses importantes et généralisées par rapport aux ménages des 33 autres comtés.

La consommation totale des ménages a augmenté d’environ 43 % dans les comtés marginalisés. Les dépenses d’éducation dans ces mêmes comtés ont également connu une forte hausse, passant de 1 140 shillings (9 dollars américains) avant la réforme à 4 017 shillings (31 dollars américains) après. Les dépenses médicales ont quant à elles progressé, passant de 459 shillings (4 dollars américains) à 1 094 shillings (8 dollars américains).

Deux facteurs principaux expliquent la majeure partie de l’augmentation des dépenses.

Premièrement, les comtés marginalisés ont dépensé beaucoup plus pour les services après 2013. En moyenne, ils ont dépensé environ deux fois plus par habitant pour le fonctionnement du comté et les projets de développement. Cela s’explique à la fois par l’augmentation des transferts qu’ils ont reçus et par la rapidité avec laquelle ils ont converti les fonds en services concrets.

Deuxièmement, les revenus des ménages ont augmenté en partie parce que la décentralisation a créé des emplois locaux et des opportunités commerciales grâce aux contrats publics.

Il y avait toutefois d’importantes nuances.

L’augmentation des dépenses en services publics, par exemple, peut refléter à la fois des progrès et des difficultés. Les nouveaux raccordements à l’électricité et à l’eau améliorent la qualité de vie, mais entraînent également des factures mensuelles.

Le modèle institutionnel du Kenya a probablement aussi joué un rôle.

Les transferts fondés sur des règles (c’est-à-dire des fonds alloués selon une formule fixe et transparente plutôt que par des négociations politiques) et le Fonds de péréquation (une enveloppe budgétaire dédiée aux zones présentant les plus grands déficits de services) ont réduit le pouvoir discrétionnaire politique en matière d’allocation des fonds. Il en a résulté un financement plus prévisible pour les comtés, une moindre marge de manœuvre pour les ingérences et un lien plus clair entre les besoins et les ressources.

De plus, le système performant de paiement mobile du Kenya a facilité l’accès des ménages aux nouvelles opportunités. Les transferts d’argent étaient rapides et sûrs, même dans les zones reculées, permettant ainsi aux populations de faire face aux aléas, d’investir et de profiter de l’activité économique locale générée par les dépenses publiques. Il est avéré que le service de transfert d’argent mobile M-Pesa, lancé en 2007, a contribué à sortir progressivement les populations de la pauvreté .

Que devrait-il se passer ensuite ?

Le défi consiste maintenant à pérenniser ces acquis.

Premièrement, le principe de répartition des revenus fondé sur l’équité doit être préservé et régulièrement mis à jour. Les règles d’allocation doivent tenir compte des données actuelles afin que les fonds continuent de cibler les besoins réels .

Le Fonds de péréquation doit expirer en 2033. S’il n’est pas renouvelé , les décideurs politiques devront prendre une décision cruciale quant à l’opportunité et aux modalités du maintien du soutien aux zones historiquement marginalisées.

Deuxièmement, une petite partie des transferts pourrait être liée à la performance. Les comtés devraient être récompensés s’ils améliorent le recouvrement des recettes sans surcharger les résidents, publient des rapports financiers en temps opportun et renforcent la transparence des marchés publics.

Cela encouragerait une meilleure gestion financière tout en plaçant l’équité au centre des préoccupations.

Troisièmement, les décideurs politiques devraient tenir compte du coût des nouveaux services. À mesure que davantage de ménages se raccordent à l’électricité et à l’eau, un soutien temporaire, comme des tarifs sociaux ou des subventions ciblées, peut contribuer à garantir que les familles les plus modestes ne soient pas exclues du marché.

Enfin, il est essentiel d’investir dans les capacités des comtés et dans l’amélioration des données. Des institutions locales solides sont nécessaires pour planifier, fournir et maintenir les services. Il convient également de mettre en place une enquête suivant les mêmes ménages dans le temps, à l’instar de l’Étude nationale sur la dynamique des revenus en Afrique du Sud ou de l’ Enquête sur la vie familiale en Indonésie , afin que le Kenya puisse suivre directement la mobilité et les effets à long terme des réformes.

Pour les autres pays africains qui envisagent la décentralisation, l’expérience du Kenya suggère que la conception a son importance.

Des transferts prévisibles, une répartition axée sur l’équité et le renforcement des capacités locales peuvent transformer les réformes fiscales en gains réels pour le bien-être des ménages.

Frédéric Kibon Changwony

Maître de conférences en comptabilité et finance, Université de Stirling