Israël : interdiction de l’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine

Le vote du Parlement israélien du 28 octobre 2024 visant à interdire l’agence des Nations Unies qui vient en aide aux réfugiés palestiniens est susceptible d’ affecter des millions de personnes – et il s’inscrit également dans une tendance.

L’aide aux réfugiés, en particulier aux réfugiés palestiniens, est depuis longtemps politisée , et l’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA), a été pris pour cible tout au long de ses 75 ans d’histoire.

Cela s’est déjà produit dans le conflit actuel à Gaza, lorsqu’au moins une douzaine de pays, dont les États-Unis, ont suspendu le financement de l’UNRWA , citant des allégations d’Israël selon lesquelles 12 employés de l’UNRWA auraient participé à l’attaque du Hamas du 7 octobre 2023. En août, l’ONU a licencié neuf employés de l’UNRWA pour leur implication présumée dans l’attaque. Un groupe indépendant de l’ONU a établi un ensemble de 50 recommandations pour garantir que les employés de l’UNRWA adhèrent au principe de neutralité.

Le vote de la Knesset, le parlement israélien, visant à interdire l’UNRWA va encore plus loin. Une fois entré en vigueur, ce texte empêchera l’UNRWA d’opérer en Israël et affectera gravement sa capacité à aider les réfugiés dans les territoires occupés contrôlés par Israël, y compris Gaza. Cela pourrait avoir des conséquences dévastatrices sur les moyens de subsistance, la santé, la distribution de l’aide alimentaire et la scolarisation des Palestiniens. Cela porterait également préjudice à la campagne de vaccination contre la polio que l’UNRWA et ses organisations partenaires mènent à Gaza depuis septembre. Enfin, le projet de loi interdit la communication entre les responsables israéliens et l’UNRWA, ce qui mettrait fin aux efforts de l’agence pour coordonner les mouvements des travailleurs humanitaires afin d’éviter qu’ils ne soient pris pour cible par les forces de défense israéliennes.

L’aide aux réfugiés, et l’aide humanitaire en général, sont théoriquement censées être neutres et impartiales. Mais en tant qu’experts en migration  et en  relations internationales , nous savons que le financement est souvent utilisé comme un outil de politique étrangère, par lequel les alliés sont récompensés et les ennemis punis. Dans ce contexte, nous pensons que l’interdiction de l’UNRWA par Israël s’inscrit dans un modèle plus large de politisation de l’aide aux réfugiés, en particulier aux réfugiés palestiniens.

Qu’est-ce que l’UNRWA ?

L’UNRWA, abréviation de Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient, a été créée deux ans après qu’environ 750 000 Palestiniens ont été expulsés ou ont fui leurs foyers au cours des mois précédant la création de l’État d’Israël en 1948 et la guerre israélo-arabe qui a suivi.

Avant la création de l’UNRWA, des organisations internationales et locales, dont beaucoup étaient religieuses, fournissaient des services aux Palestiniens déplacés. Mais après avoir constaté l’extrême pauvreté et la situation désastreuse qui régnait dans les camps de réfugiés, l’Assemblée générale des Nations Unies, composée de tous les États arabes et d’Israël, a voté la création de l’UNRWA en 1949.

Depuis lors, l’UNRWA est la principale organisation d’aide fournissant de la nourriture, des soins médicaux, une scolarité et, dans certains cas, un logement aux 6 millions de Palestiniens vivant sur ses cinq territoires : la Jordanie, le Liban, la Syrie, ainsi que les zones qui constituent les territoires palestiniens occupés : la Cisjordanie et la bande de Gaza.

Le déplacement massif de Palestiniens – connu sous le nom de Nakba, ou « catastrophe » – s’est produit avant la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés , qui définissait les réfugiés comme toute personne craignant avec raison d’être persécutée en raison « d’événements survenus en Europe avant le 1er janvier 1951 ». Malgré un protocole de 1967 étendant cette définition au monde entier, les Palestiniens sont toujours exclus du principal système international de protection des réfugiés.

Alors que l’UNRWA est chargée de fournir des services aux réfugiés palestiniens, les Nations Unies ont également créé la Commission de conciliation des Nations Unies pour la Palestine en 1948 pour rechercher une solution politique à long terme et « faciliter le rapatriement, la réinstallation et la réhabilitation économique et sociale des réfugiés ainsi que le paiement d’une indemnisation ».

L’UNRWA n’a donc pas pour mandat de promouvoir les solutions durables traditionnelles disponibles dans d’autres situations de réfugiés. La commission de conciliation n’a été active que pendant quelques années et a depuis été mise sur la touche au profit des processus de paix négociés par les États-Unis.

L’UNRWA est-elle politique ?

L’UNRWA a été soumise à des vents contraires politiques depuis sa création, en particulier pendant les périodes de tensions accrues entre Palestiniens et Israéliens.

Bien qu’il s’agisse d’une organisation des Nations Unies et donc apparemment apolitique, elle a souvent été critiquée par les Palestiniens, les Israéliens ainsi que les pays donateurs, dont les États-Unis, pour son action politique.

L’UNRWA exerce des fonctions étatiques dans ses cinq domaines d’activité, notamment l’éducation, la santé et les infrastructures, mais son mandat lui interdit de mener des activités politiques ou sécuritaires.

Les objections initiales des Palestiniens à l’UNRWA découlaient de l’accent mis dès le départ par l’organisation sur l’intégration économique des réfugiés dans les États d’accueil.

Bien que l’UNRWA ait officiellement adhéré à la résolution 194 de l’Assemblée générale des Nations Unies qui demandait le retour des réfugiés palestiniens dans leurs foyers, les responsables de l’ONU, du Royaume-Uni et des États-Unis ont cherché des moyens de réinstaller et d’intégrer les Palestiniens dans les États d’accueil, considérant cela comme une solution politique favorable à la situation des réfugiés palestiniens et au conflit israélo-palestinien dans son ensemble. En ce sens, les Palestiniens ont perçu l’UNRWA comme étant à la fois hautement politique et agissant activement contre leurs intérêts.

Au cours des décennies suivantes, l’UNRWA a réorienté sa priorité de l’emploi vers l’éducation, à la demande des réfugiés palestiniens. Mais le matériel pédagogique de l’UNRWA a été perçu par Israël comme un moyen d’alimenter le militantisme palestinien, et le gouvernement israélien a insisté pour contrôler et approuver tout le matériel à Gaza et en Cisjordanie, qu’il occupe depuis 1967.

Alors qu’Israël se méfie depuis longtemps du rôle de l’UNRWA dans les camps de réfugiés et dans l’éducation, les opérations de l’organisation, financées par la communauté internationale, permettent également à Israël d’économiser des millions de dollars chaque année en services qu’il serait obligé de fournir en tant que puissance occupante.

Depuis les années 1960, les États-Unis – principal donateur de l’UNRWA – et d’autres pays occidentaux ont exprimé à plusieurs reprises leur désir d’utiliser l’aide pour prévenir la radicalisation parmi les réfugiés.

En réponse à la présence accrue de groupes d’opposition armés, les États-Unis ont assorti leur aide à l’UNRWA en 1970 d’une disposition exigeant que « l’UNRWA prenne toutes les mesures possibles pour garantir qu’aucune partie de la contribution des États-Unis ne soit utilisée pour fournir une assistance à un réfugié recevant une formation militaire en tant que membre de la soi-disant Armée de libération de la Palestine (APL) ou de toute autre organisation de type guérilla ».

L’UNRWA adhère à cette exigence, publiant même une liste annuelle de ses employés afin que les gouvernements hôtes puissent les contrôler, mais elle emploie également 30 000 personnes , dont la grande majorité sont palestiniennes.

Les questions sur les liens de l’UNRWA avec un quelconque militantisme ont conduit à l’émergence de groupes de surveillance israéliens et internationaux qui documentent l’activité sur les réseaux sociaux de l’important personnel palestinien de l’organisation.

En 2018, l’administration Trump a suspendu sa contribution de 60 millions de dollars à l’UNRWA . Trump a affirmé que cette pause créerait une pression politique pour que les Palestiniens négocient. Le président Joe Biden a relancé les contributions américaines à l’UNRWA en 2021.

Alors que d’autres donateurs importants ont rétabli le financement de l’UNRWA après la conclusion de l’enquête en avril, les États-Unis ne l’ ont pas encore fait.

« Un désastre absolu »

L’interdiction de l’UNRWA par Israël priverait les Palestiniens déjà affamés de toute bouée de sauvetage. Le secrétaire général de l’ONU, António Guterres, a déclaré que l’interdiction de l’UNRWA « serait une catastrophe dans ce qui est déjà un désastre absolu ». Les ministres des Affaires étrangères du Canada, de l’Australie, de la France, de l’Allemagne, du Japon, de la Corée du Sud et du Royaume-Uni ont publié une déclaration commune affirmant que l’interdiction aurait « des conséquences dévastatrices sur une situation humanitaire déjà critique et en rapide détérioration, en particulier dans le nord de Gaza ».

Des rumeurs ont fait état de projets israéliens de confier à des sociétés de sécurité privées la distribution de l’aide humanitaire à Gaza par le biais de « communautés fermées » dystopiques, qui seraient en réalité des camps d’internement. Ce serait une démarche inquiétante. Contrairement à l’UNRWA, les sociétés de sécurité privées ont peu d’expérience en matière de distribution d’aide humanitaire et ne sont pas attachées aux principes humanitaires de neutralité, d’impartialité ou d’indépendance .

Cependant, l’interdiction explicite de la Knesset pourrait, par inadvertance, forcer les États-Unis à suspendre leurs transferts d’armes vers Israël. La loi américaine exige que les États-Unis cessent leurs transferts d’armes vers tout pays qui fait obstacle à l’acheminement de l’aide humanitaire américaine. Et la suspension du financement de l’UNRWA par les États-Unis n’était censée être que temporaire.

L’UNRWA est le principal canal d’acheminement de l’aide humanitaire vers Gaza, et l’interdiction de la Knesset montre clairement que le gouvernement israélien empêche l’acheminement de l’aide, ce qui rend plus difficile pour Washington de l’ignorer. Avant l’adoption du projet de loi, le porte-parole du département d’État américain, Matt Miller, a averti que « l’adoption de cette loi pourrait avoir des implications au regard de la législation et de la politique américaines ».

Dans le même temps, deux agences gouvernementales américaines avaient déjà alerté l’administration Biden sur le fait qu’Israël faisait obstacle à l’acheminement de l’aide à Gaza, mais les transferts d’armes se sont poursuivis sans relâche.

Kelsey Norman

Chargé de recherche pour le Moyen-Orient, Baker Institute for Public Policy, Rice University