France : sommet pour garantir l’allégement de la dette et l’argent climatique pour les pays en développement

Les 22 et 23 juin, Paris a accueilli au Palais Brogniart un sommet pour un « Nouveau Pacte Mondial de Financement ». Des chefs d’État, des organisations internationales et des représentants de la société civile se réuniront pour discuter des moyens de renforcer la solidarité envers les pays du Sud. L’objectif est aussi de contribuer à l’agenda international sur le développement et le financement du climat , quelques mois après que le sommet de l’ONU sur le climat, la COP27, ait laissé un bilan mitigé.

Le sommet intervient à un moment où les marges budgétaires et la soutenabilité de la dette de plusieurs pays ont été mises à mal par une succession de crises : pandémies, guerre de la Russie contre l’Ukraine, inflation, hausse des taux d’intérêt mondiaux, etc. Pourtant, le besoin de fonds qui favorisent le développement à faible émission de carbone, ainsi que l’adaptation aux perturbations climatiques croissantes, sont plus urgents que jamais. De nombreux pays en développement doivent faire face à un nombre toujours croissant de risques naturels, à une époque de vulnérabilité socio-économique aiguë.

Cependant, les situations financières des pays en développement varient : certains, comme le Sri Lanka, le Ghana et le Suriname, ont déjà une dette publique insoutenable qui doit être restructurée. D’autres peuvent toujours accéder à des liquidités sans compromettre leur durabilité, comme l’Égypte.

Une étude réalisée par le Fonds monétaire international (FMI) en 2022 sur 128 pays à revenu faible ou intermédiaire a révélé une forte corrélation entre l’exposition aux risques climatiques et la capacité budgétaire limitée. La crise climatique et la crise budgétaire ont pour habitude de s’alimenter mutuellement : faire face à une crise grève les finances publiques et de nouveaux financements sont nécessaires pour s’adapter au changement climatique. S’endetter davantage signifie également s’endetter davantage à des coûts plus élevés. Les pays en développement risquent donc d’entrer dans un cercle vicieux .

Des restructurations de dettes de plus en plus complexes

En plus des restructurations ad hoc pour les pays confrontés à des contraintes particulières, plusieurs initiatives de restructuration ou de suspension de la dette ont été lancées en 2000 en réponse à des situations d’endettement plus généralisées. L’ Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE), lancée en 1996 par le FMI et la Banque mondiale, et l’ Initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM) de 2005 en sont des exemples notables. D’une manière générale, ces régimes visent à annuler une partie de la dette publique en échange de l’engagement que les sommes débloquées iront aux objectifs de développement des bénéficiaires, dans des domaines tels que la santé, l’éducation et la réduction de la pauvreté.

Lors de la pandémie de Covid-19, les pays du G20 ont également adopté l’ Initiative de suspension de la dette (DSI), qui vise à suspendre les remboursements de la dette de 73 des pays les plus pauvres du monde.

A l’origine de l’initiative PPTE et de la DSI se trouve le Club de Paris (CDP). Composé de 22 créanciers bilatéraux, principalement des pays développés, le groupe informel a travaillé avec le FMI et la Banque mondiale pour établir des règles de renégociation de la dette publique extérieure des pays surendettés. Cependant, les créanciers du CDP ne sont plus les acteurs les plus importants, éclipsés par les « nouveaux » créanciers bilatéraux non membres, comme la Chine et l’Inde.

Au-delà de la capacité budgétaire, c’est la structure de la dette publique des pays en développement qui s’est progressivement modifiée . En doublant au cours de la dernière décennie, les dettes des pays en développement se sont également ouvertes à de nouveaux créanciers du secteur privé et des pays émergents comme la Chine, l’Inde, la Russie, la Turquie et les pays du Moyen-Orient. Le processus de restructuration est ainsi devenu encore plus complexe.

En réponse à ce nouveau contexte international, les pays du G20 ont mis en place un « Cadre commun de traitement de la dette » , permettant aux pays éligibles à la DSI de demander une restructuration de leur dette en cas de déficits de financement persistants. Cette nouvelle instance ouvre la voie à une meilleure coordination entre les créanciers bilatéraux membres et non membres de la CDP.

Cependant, le cadre mondial de restructuration de la dette a jusqu’à présent eu peu d’impact sur les questions climatiques, les investissements climatiques étant souvent considérés après coup.

Pays vulnérables en demande

Les instruments financiers innovants pour combiner finance et changement climatique se multiplient. Les échanges de dette contre le climat (comme Debt for Climate Swap sont revenus sur le devant de la scène ces dernières années, en se concentrant non seulement sur la lutte contre le réchauffement climatique, mais aussi sur la protection de la nature. L’idée est que le gouvernement du pays débiteur s’engage de dépenser l’équivalent de la dette annulée dans des projets de lutte contre le changement climatique, dans des conditions convenues entre les créanciers et le pays débiteur Un nombre croissant de groupes de recherche, de groupes de la société civile et, dans une moindre mesure, d’institutions internationales, prônent des solutions similaires pour combattre à la fois le changement climatique et l’augmentation de la dette publique.

Les récents chocs mondiaux ont conduit à un certain consensus sur le fait que le système financier international n’est peut-être plus équipé pour faire face aux défis mondiaux actuels. Beaucoup ne sont pas impressionnés par les efforts visant à financer la décarbonation de l’économie et l’adaptation au climat. En conséquence, plusieurs pays ont appelé à une réforme de cette architecture financière lors de l’Assemblée générale des Nations unies en 2021, notamment en demandant que la restructuration de la dette soit liée aux objectifs climatiques.

Cet appel a été repris lors de la COP26 à Glasgow en novembre 2021, notamment par les pays du V20 ( groupe des vingt vulnérables ). Composé aujourd’hui de 58 nations , le groupe représente 5 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre, et pourtant est victime du changement climatique. Ils ont appelé à un allégement de la dette à grande échelle.

Le Premier ministre de la Barbade a également présenté le programme de Bridgetown pour la réforme de l’architecture financière mondiale , en vue d’orienter les fonds mondiaux vers un développement à faible émission de carbone et résilient au changement climatique, d’une manière qui s’attaquerait également à la dette souveraine des pays en développement.

Encore plus de complexité ?

Les pays les plus riches ont également proposé des idées. A l’issue des 76e assemblées annuelles de la Banque mondiale et du FMI en octobre 2022, le G7, rejoint par l’Australie, les Pays-Bas et la Suisse, a présenté ses propositions de réforme de la Banque mondiale.

Tout indique que 2023 sera une année de réforme du financement du développement, avec de nombreux événements prévus pour réfléchir à ces questions.

Cependant, les appels à la réforme du cadre mondial ont circulé depuis la mondialisation des marchés financiers – aucune institution n’est responsable à elle seule des mouvements financiers mondiaux. Les institutions, tant internationales (FMI, Banque mondiale, Organisation mondiale du commerce, etc.) que régionales (OCDE, Commission européenne, Banque des règlements internationaux, etc.), sont nombreuses, tandis que le secteur privé se développe.

Au-delà du débat sur le rôle que doivent jouer ces institutions et sur l’utilité ou non d’introduire des normes et des contrôles internationaux, il convient de garder à l’esprit que toute nouvelle initiative de financement du développement restera vulnérable aux évolutions de l’architecture financière internationale, qui est toujours sujet à négociation et à réglementation. L’enjeu est aussi de s’assurer que l’introduction de nouveaux instruments n’ajoute pas encore plus de complexité à la gestion de la dette des pays en développement.

Emmanuelle Mansart Monat

Économiste risque pays, Agence française de développement (AFD)