Conseil de sécurité : le pacte de l’ONU pour protéger les générations futures sera mis à mal par le veto

Les dirigeants mondiaux se réuniront aux Nations Unies les 22 et 23 septembre 2024, où ils devraient adopter le Pacte pour l’avenir – un plan ambitieux sur la meilleure façon de réformer l’ONU et d’autres institutions, pour répondre aux problèmes actuels du monde et protéger les générations futures.

Cette décision ne pouvait pas survenir à un moment plus urgent. Alors que les présidents, les premiers ministres et les hauts diplomates se préparent à se rencontrer à New York, des atrocités de masse – génocide , crimes de guerre , crimes contre l’humanité et nettoyage ethnique – sont perpétrées ou présumées dans plusieurs pays du monde.

Le pacte et le Sommet de l’avenir qui l’accompagne offrent à l’ONU l’occasion d’opérer des changements structurels qui lui permettront de mieux prévenir et de répondre à de tels crimes et de protéger les populations menacées. Comme l’ a souligné le Secrétaire général de l’ONU, António Guterres, le sommet est « une occasion unique de redynamiser l’action mondiale, de réaffirmer l’engagement envers les principes fondamentaux et de développer davantage les cadres du multilatéralisme afin qu’ils soient adaptés à l’avenir ».

En tant que spécialiste et praticien de la prévention des atrocités de masse et des droits de l’homme, je partage l’espoir de Guterres que le sommet et le pacte puissent conduire à un changement. Les cadres existants ont échoué à maintes reprises à prévenir ou à mettre fin aux atrocités de masse.

Mais pour avoir une réelle chance de succès, je pense que le sommet devra se pencher sur la réforme du principal organe de l’ONU chargé de la paix et de la sécurité : le Conseil de sécurité. Non seulement le Conseil n’est pas représentatif , mais ses cinq membres permanents – la France , le Royaume-Uni , les États-Unis , la Russie et la Chine – sont tous accusés d’être directement ou indirectement complices de certaines des pires atrocités de masse qui se produisent actuellement.

Une responsabilité oubliée

Le Sommet pour l’avenir intervient près de 20 ans après la dernière grande initiative de réforme de l’ONU, lors du Sommet mondial de 2005. Organisé au lendemain des génocides du Rwanda  et de Srebrenica , le sommet a vu 170 gouvernements adopter la Responsabilité de protéger , ou R2P, s’engageant à assumer la responsabilité individuelle de protéger leurs propres populations contre les atrocités de masse.

Les États ont également accepté la responsabilité collective de protéger les populations d’autres pays. Dans les cas où un pays ne parvient pas à empêcher des atrocités de masse ou les commet directement, les dirigeants mondiaux ont convenu de « prendre des mesures collectives, en temps opportun et de manière décisive, par l’intermédiaire du Conseil de sécurité ». Ces mesures pourraient inclure des sanctions, des embargos sur les armes ou des actions militaires coercitives .

Vingt ans plus tard, il est clair que les États membres de l’ONU et le Conseil de sécurité n’ont pas respecté  leur engagement en matière de responsabilité de protéger . Dans l’intervalle, le monde a été témoin d’atrocités de masse au Soudan , au Soudan du Sud , en Chine , en Éthiopie , au Yémen , au Myanmar et en Syrie , sans que l’ONU n’intervienne efficacement.

Auteurs ou protecteurs ?

Une partie du problème réside, selon moi, dans le Conseil de sécurité lui-même. Non seulement cet organe crucial n’assure pas la protection des populations, mais cette tâche est compromise par le fait que les cinq membres permanents du Conseil de sécurité sont accusés d’avoir commis directement ou d’avoir contribué à des atrocités de masse.

La Chine est accusée d’avoir commis un génocide et des crimes contre l’humanité contre sa minorité ethnique ouïghoure. La Russie est accusée d’avoir commis des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité et un génocide en Ukraine.

La Chine et la Russie fournissent toutes deux des armes aux régimes syrien  et birman , tous deux accusés d’avoir commis des atrocités de masse.

Les États-Unis , le Royaume-Uni  et la France – les trois membres occidentaux permanents du Conseil – ont armé et continuent d’armer Israël, accusé d’ avoir commis un génocide , des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité à Gaza et en Cisjordanie.

Cette complicité porte atteinte à l’autorité du Conseil de sécurité, l’organe de l’ONU chargé de prendre des mesures pour prévenir et répondre aux atrocités de masse. De plus, les cinq membres permanents disposent d’un droit de veto , contrairement aux dix membres non permanents du Conseil. Cela signifie que chaque fois qu’un des membres permanents vote contre une résolution du Conseil de sécurité, celle-ci n’est pas adoptée.

Depuis l’adoption de la Responsabilité de protéger, le droit de veto a été utilisé à plusieurs reprises pour bloquer toute action concernant des atrocités de masse . La Russie et la Chine ont utilisé leur droit de veto pour bloquer toute action dans des affaires liées à la crise en Syrie . Dans le même temps, les États-Unis ont opposé à plusieurs reprises leur veto à toute action concernant le traitement réservé par Israël aux Palestiniens dans les territoires occupés.

Le droit de veto a également un effet dissuasif, car il empêche que des questions soient soumises au Conseil de sécurité. Si les États membres estiment qu’un membre permanent bloquera une résolution, ils peuvent décider de ne pas soumettre la question au vote du Conseil.

Mettre son veto au veto

L’idée de réformer le Conseil de sorte que les cinq membres permanents n’aient pas de droit de veto sur les résolutions relatives aux atrocités de masse n’est pas nouvelle.

Cette idée a pris de l’ampleur en 2013, après que le président français de l’époque, François Hollande, s’est adressé à l’Assemblée générale des Nations Unies et a déclaré que « chaque fois que [les Nations Unies] se révèlent impuissantes, c’est la paix qui en paie le prix ». Hollande a appelé à un « code de bonne conduite » par lequel les membres permanents pourraient décider de « renoncer collectivement à leur droit de veto » concernant les atrocités de masse.

En 2015, le Mexique a rejoint la France en demandant officiellement la suspension du droit de veto dans de tels cas. En 2023, 106 États ont exprimé leur soutien à cet effort.

En 2015, le Groupe Responsabilité, cohérence et transparence , composé de 27 États qui œuvrent à améliorer l’efficacité du Conseil de sécurité, a proposé un « Code de conduite sur le génocide, les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre ». Il appelle les États à « s’engager volontairement à ne pas voter contre un projet de résolution du Conseil de sécurité dans lequel le Conseil prendrait des mesures pour mettre fin à ces crimes ». La principale différence entre les deux propositions est que le code de conduite du Groupe ACT s’appliquerait à la fois aux membres permanents et non permanents du Conseil de sécurité. En 2023, 129 membres et observateurs de l’ONU l’ont signé.

La question du veto du Conseil de sécurité a été soulevée lors de l’élaboration du Pacte pour l’avenir.

Une version antérieure du projet de pacte prévoyait que les États membres « encouragent un accord collectif et volontaire parmi les membres permanents du Conseil de sécurité pour s’abstenir de recourir au veto lorsque le Conseil de sécurité entend prendre des mesures pour prévenir ou mettre fin à un génocide, à des crimes contre l’humanité ou à des crimes de guerre ».

Mais ce paragraphe a été supprimé lors d’une révision ultérieure .

La dernière version qui doit être discutée lors du sommet fait référence à la nécessité de s’attaquer à la réforme du veto et « d’intensifier les efforts pour parvenir à un accord sur l’avenir du veto, y compris des discussions sur la limitation de sa portée et de son utilisation ».

Mais parvenir à une véritable réforme du droit de veto s’est avéré difficile dans le passé, les membres permanents étant réticents à renoncer à ce pouvoir extraordinaire.

Moins représentatif, mais pas moins puissant

Le débat sur le veto s’inscrit dans le cadre d’un débat plus large que de nombreux États, en particulier dans les pays du Sud , souhaitent mener sur la forme que prendra l’organe suprême de l’ONU.

L’année prochaine marquera le 80e anniversaire de la fondation de l’ONU. Lors des conférences qui ont précédé la création de l’ONU , les alliés vainqueurs de la Seconde Guerre mondiale ont négocié pour s’octroyer un siège permanent au Conseil de sécurité et un droit de veto.

Mais le monde d’aujourd’hui est très différent de ce qu’il était en 1945. Les cinq membres permanents ne sont plus tous des alliés, et le nombre des membres de l’ONU a considérablement augmenté, passant de 51 membres originels à 193 membres aujourd’hui.

À mesure que l’ONU s’est développée, le Conseil de sécurité a été élargi, passant de 11 à 15 membres en 1963.

Mais le nombre de membres permanents n’a pas changé. Alors qu’en 1945, ils représentaient près de la moitié de la population mondiale et 10 % des États membres, ce chiffre est tombé à environ un quart et 2,5 % respectivement.

Bien qu’il soit devenu moins représentatif, ce club de cinq membres a toujours le pouvoir – s’il trouve la volonté de l’utiliser – d’exercer une pression pour mettre fin à de nombreuses atrocités de masse qui causent d’incroyables souffrances et morts et entraînent le plus haut niveau de déplacement mondial de l’histoire, avec plus de 120 millions de personnes déplacées de force en 2024.

Mais il n’y est pas parvenu. Et même si le Pacte pour l’avenir doit relever plusieurs défis, tous les efforts visant à garantir la sécurité des populations aujourd’hui et à l’avenir seront compromis sans une réforme du Conseil de sécurité et de son droit de veto.

Mike Brand

Professeur adjoint d’études sur le génocide et les droits de l’homme, Université du Connecticut