Ces dernières années, le monde a assisté à l’intensification d’une nouvelle course aux ressources minérales. Le besoin croissant en matériaux tels que le lithium, le cuivre, le nickel et les terres rares pour la production d’armes de précision, de dispositifs technologiques et d’équipements de production d’électricité a exacerbé les tensions entre les pays du Nord et la Chine.
Le Brésil a toujours été un fournisseur mondial de nombreux minéraux, principalement à faible valeur ajoutée. Plusieurs mesures ont été proposées pour tenter d’inverser cette tendance, mais au lieu de s’attaquer aux faiblesses structurelles du secteur, le pays persiste dans ses vieilles habitudes en privilégiant les initiatives visant à stimuler l’extraction.
Dans les années 2000, lors du dernier boom des matières premières, les politiques néo-développementalistes, censées viser l’industrialisation, ont accentué le caractère néo-extractif du pays et l’exportation de biens non industrialisés.
À présent, la répétition de telles initiatives devrait transformer la néo-industrialisation promise par le ministère des Finances en une néo-marchandisation, c’est-à-dire une spécialisation dans la fourniture de produits à forte intensité de ressources naturelles aux industries de haute technologie.
L’augmentation de la demande en minéraux s’est accompagnée de l’adoption de différentes classifications, parfois qualifiées de « critiques », parfois de « stratégiques ». Comme l’explique Erika Machacek , chercheuse à l’Université de Vienne , ces désignations sont plus qu’un simple terme technique ; elles sont aussi politiques, puisqu’elles sont déterminées par les relations entre les pays consommateurs et ceux qui détiennent les réserves.
Au Brésil, le terme « minéraux stratégiques » a eu une signification particulière. Cette classification y est principalement utilisée, sous la vague promesse d’industrialisation , pour légitimer une extraction accrue et créer des conditions exceptionnelles , notamment des autorisations environnementales plus souples et de nouveaux avantages économiques.
Affaiblissement des autorisations environnementales
Si nous analysons le projet de loi établissant la « Politique nationale pour les minéraux critiques et stratégiques » ( PL 2780/2024 ) et ses huit projets de loi connexes, nous pouvons constater que six d’entre eux établissent des systèmes moins stricts pour l’autorisation environnementale.
De même, le Conseil national de la politique minière a créé un groupe de travail chargé de définir les critères permettant d’identifier les projets susceptibles de bénéficier d’une autorisation environnementale spéciale (AES). Ces critères ne sont pas encore clairement définis, mais, en prenant pour point de départ la Politique stratégique des minéraux de 2021 , ils devraient tenir compte de l’intensité des impacts environnementaux et, par conséquent, de la difficulté d’obtenir des autorisations par les voies habituelles.
L’obtention des autorisations environnementales pour les projets extractifs est un processus complexe . Souvent, les agences environnementales, après avoir constaté des lacunes dans les études d’impact environnemental (EIE), doivent demander des clarifications et des analyses complémentaires. Ces allers-retours peuvent rallonger la procédure d’autorisation pendant plusieurs années . Or, selon la loi générale sur les autorisations , les entreprises bénéficiant d’une autorisation environnementale (AEE) ne sont tenues de fournir des clarifications qu’une seule fois, et la décision finale doit être rendue dans un délai maximal de 12 mois, ce qui réduit considérablement la précision des évaluations de projets.
Plus de privilèges économiques
Une autre proposition récurrente dans les projets de loi relatifs aux « minéraux stratégiques » concerne les avantages économiques. Sur l’ensemble de ces propositions, quatre créent de nouvelles exonérations fiscales pour le secteur minier et six proposent des lignes de crédit supplémentaires, qui s’ajoutent aux avantages existants.
Depuis l’adoption de la loi « Kandir » en 1996, les produits manufacturés primaires et semi-finis destinés à l’exportation sont exonérés de l’ICMS (taxe d’État sur les ventes). De plus, les sociétés minières opérant dans la zone relevant de la Surintendance pour le développement de l’Amazonie (Soudan) , l’une des principales zones minières du pays, bénéficient d’une réduction d’impôt sur le revenu pouvant atteindre 82,5 % .
Ces avantages augmentent artificiellement la rentabilité des entreprises minières et freinent la création de valeur. Une étude menée par le ministère des Mines et de l’Énergie a cherché à déterminer comment la valeur ajoutée était répartie tout au long de la chaîne de production sidérurgique.
Les résultats ont montré que Vale , entreprise spécialisée dans l’extraction et l’exportation de minerai, a conservé 54 % de cette valeur sous forme de profit et n’en a reversé que 22 % à l’État. En revanche, pour la Companhia Siderúrgica Nacional , qui transforme le minerai en acier au Brésil, ces chiffres étaient respectivement de 30 % et 43 %.
Du point de vue du crédit, la BNDES a réitéré son rôle de financeur du secteur extractif, rôle qu’elle avait déjà tenu lors du dernier boom des matières premières . Début 2025, un appel public à projets a été lancé , distribuant 5 milliards de reais à 56 projets de transformation minière, soit une moyenne de 89 millions de reais par projet.
En revanche, dans le cadre de la Plateforme brésilienne pour les investissements climatiques et la transformation écologique , la banque a facilité l’octroi de 1,2 milliard de dollars américains (plus de 6 milliards de réaux) à seulement trois projets d’extraction minière. Ainsi, malgré le discours sur la promotion de l’industrialisation, ce secteur semble relégué au second plan dans les priorités de financement.
Politiques d’industrialisation erratiques et inefficaces
Dans un rapport récent, le cabinet de conseil PwC a suggéré, parmi les mesures possibles, la création d’une politique industrielle spécifique pour le secteur minier. De même, sept projets de loi font allusion, de manière générale, à des incitations à l’innovation et à l’industrialisation.
À cet égard, le contexte est particulièrement difficile et l’expérience nationale s’avère, pour le moins, décevante. Dans le secteur minier, les initiatives de ces dernières années n’ont pas permis de favoriser le développement de nouvelles capacités technologiques. De plus, ces politiques adoptent des perspectives génériques sur l’industrialisation, qui ne garantissent pas la création de valeur ajoutée.
À titre d’exemple, un décret de 1997 imposait aux entreprises de la filière lithium l’obligation d’investir dans le développement technologique. Ce décret a été abrogé en 2022 par Jair Bolsonaro dans le cadre de sa politique de relance du secteur minier.
Malgré cela, après 25 ans d’application, l’intégration verticale de la production est restée quasi inexistante et, selon le ministère du Développement, de l’Industrie et du Commerce , au cours des trois dernières années, plus de 95 % du lithium exporté a été vendu sous forme de concentré de minerai, un produit issu du stade le plus élémentaire de l’enrichissement.
Un obstacle majeur à l’industrialisation des minéraux réside dans la faible capacité d’innovation du secteur métallurgique brésilien. Selon la dernière édition de l’ enquête semestrielle sur l’innovation de l’IBGE , alors que 49 % des entreprises du secteur manufacturier ont innové en matière de nouveaux produits, ce pourcentage n’est que de 18 % pour le secteur métallurgique. Si l’on considère uniquement les nouveaux produits destinés au marché intérieur, ce chiffre chute à 6 %.
Cette capacité d’innovation limitée doit être interprétée dans un contexte où la technologie et le marché sont déjà dominés par la Chine. Par exemple, en juillet, Serra Verde , la seule entreprise minière brésilienne d’extraction de terres rares, a dû interrompre ses opérations de concentration de minerai car son prix était plus du double de celui pratiqué sur le marché international.
Un scénario international complexe
Compte tenu des contraintes nationales, certaines propositions évoquent une politique potentielle de transfert de technologie de la part des pays consommateurs. Cependant, du fait de l’utilisation croissante de ces minéraux à des fins militaires , de telles approches semblent peu probables.
Les technologies de traitement des minéraux sont de plus en plus considérées comme un élément de sécurité nationale. À titre d’exemple, la création d’un nouveau régime d’exportation des terres rares de la Chine vers les États-Unis, qui interdit leur utilisation à des fins militaires, en est une illustration. Parallèlement, le gouvernement américain a investi massivement dans le développement de ses propres technologies de traitement des minéraux. Cette situation laisse penser que ces pays sont peu susceptibles de partager leurs technologies avec le Brésil.
De plus, les deux pays semblent considérer le Brésil comme un simple exportateur de matières premières. Depuis 2024, la Chine a acquis des mines de cuivre, d’étain et de nickel dans le pays. Parallèlement, les États-Unis, par l’intermédiaire de la Société américaine de financement du développement international (DFC) , une agence fédérale, ont investi dans des projets d’extraction de nickel et de terres rares .
Le risque de néo-marchandisation
L’industrialisation minière au Brésil demeure confrontée à plusieurs difficultés complexes. Les obstacles technologiques et la faible capacité d’innovation du secteur constituent déjà des défis importants. De plus, la multiplication des incitations institutionnelles et économiques en faveur des activités extractives dissuade les entreprises de rechercher l’intégration verticale de la production et détourne des ressources qui pourraient être allouées à des initiatives de transformation des ressources minérales.
Dans ce contexte, les chances que le Brésil développe des activités à plus forte valeur ajoutée dans les chaînes d’approvisionnement mondiales en minéraux semblent minces. Au contraire, il est plus probable que le pays reste cantonné à l’exportation de produits peu transformés. Ces produits rejoindront ainsi d’autres produits et services à forte intensité de ressources, tels que le traitement des données , l’hydrogène et les carburants d’aviation « durables » .
Bruno Milanez
Professeur agrégé, Université fédérale de Juiz de Fora (UFJF)
