Afrique : les défauts de paiement nuisent aux gens et le pardon n’est pas la solution

Les remboursements de la dette publique dans certains pays africains sont à leur plus haut niveau depuis 1998. Pour la plupart des pays connaissant de nouveaux sommets dans les coûts du service de la dette, il ne s’agit pas tant d’un pic, mais plutôt d’une augmentation progressive sur plusieurs années. Comme le montre des données du Fonds monétaire international (FMI) , la dette brute des administrations publiques (qui comprend les administrations centrales, provinciales/étatiques et locales) a régulièrement augmenté en pourcentage du PIB au cours des 15 dernières années (pour être bref nous appellerons ce ratio le taux d’endettement). Cette période comprend la crise financière mondiale ainsi que les périodes COVID.

Pour les économies émergentes et en développement, le taux d’endettement est passé de 33,5 % en 2008 à 64,6 % en 2022.

Bien qu’à un niveau légèrement inférieur, le même scénario s’est joué pour les pays d’Afrique subsaharienne. Une dette plus élevée entraîne des frais de service de la dette plus élevés. Bien que la pandémie de COVID ait provoqué une augmentation accélérée du ratio d’endettement, celui-ci était sur une trajectoire ascendante bien avant la pandémie.

Cette trajectoire s’observe également dans certains pays. En Zambie, le taux d’endettement n’était que de 21,9 % en 2007, mais il est passé à 140,2 % en 2020, lorsque le gouvernement a fait défaut . Au Ghana, il était de 22,6 % en 2007, avant de quadrupler pour atteindre 88,8 % en 2022 . L’augmentation des ratios d’endettement en Zambie et au Ghana peut également être observée dans l’augmentation des paiements d’intérêts de leurs gouvernements en pourcentage du PIB. Dans le cas du Ghana , il est passé de 1,4 % en 2007 à 7,2 % en 2022, tandis qu’en Zambie, il est passé de 1,4 % à 6 %.

Le Ghana et la Zambie ont fait défaut : quel impact cela aura-t-il ?

Un défaut a souvent des retombées importantes sur l’économie, les gouvernements, les entreprises et les ménages étant confrontés à une austérité forcée. Les gouvernements doivent alors réduire considérablement leurs dépenses, souvent face à la diminution des recettes fiscales.

Cela affecte souvent négativement les dépenses sociales, par exemple pour la santé et l’éducation. Si un tel pays doit frapper à la porte du FMI pour obtenir de l’aide, comme le Ghana et la Zambie ont dû le faire, l’institution prescrit généralement plusieurs ajustements politiques et économiques difficiles.

Début 2023, onze des 20 principaux emprunteurs du FMI étaient des pays africains .

L’Égypte est le deuxième plus grand emprunteur du FMI, ayant contracté des prêts à la suite de l’instabilité politique et économique qui a suivi le printemps arabe en 2011.

La période précédant un défaut est également souvent caractérisée par des entreprises et des ménages confrontés à une inflation beaucoup plus élevée. Cette inflation trouve souvent son origine dans une forte dépréciation de la monnaie locale en raison de la fuite des capitaux des investisseurs étrangers et nationaux en perte de confiance.

Le cedi ghanéen et le kwacha zambien se sont considérablement dépréciés au cours de la période précédant le défaut de paiement de leur gouvernement.

Quels autres pays africains sont sur la liste de surveillance : à quels signes de stress devons-nous être attentifs ?

Quels pays surveiller est une question complexe. Bien que les économistes utilisent parfois des règles empiriques, comme un taux d’endettement qui dépasse, disons, 60 % ou 90 %, la réponse dépend de plusieurs variables. Ainsi, un taux d’endettement élevé n’est pas toujours considéré comme un problème.

Par exemple, à 121,7 % , le taux d’endettement des États-Unis est beaucoup plus élevé que celui du Ghana. Pourtant, le Ghana a fait défaut parce que le coût des intérêts de sa dette en pourcentage du PIB était beaucoup plus élevé que celui des États-Unis (2,1 % pour les États-Unis).

Outre le niveau du ratio d’endettement, les variables utilisées pour remplir une liste de surveillance incluent également le taux auquel le ratio a changé sur, disons, 10 ou 15 ans, et étroitement lié à cela, le niveau et l’évolution de la taille de l’État emprunt.

Sont également inclus le niveau et la taille du solde primaire du gouvernement (qui est le déficit hors paiements et recettes d’intérêts), le coût des intérêts sur sa dette et le taux auquel ce coût change.

Prenons le cas de la Zambie. Son taux d’endettement est passé de 21,9 % en 2007 à 140,2 % en 2020, soit 6,4 fois son niveau de 2007 (cf. tableau 1). Dans le même temps, ses emprunts publics annuels sont passés de 1,04 % du PIB en 2007 à 13,8 % en 2020. Le solde primaire du gouvernement s’est détérioré, passant d’un excédent primaire de 0,34 % du PIB en 2007 à un déficit primaire de 7,8 % en 2020. Cela a également signifie, comme mentionné ci-dessus, que ses paiements d’intérêts sont passés de 1,4 % du PIB à 6 % du PIB.

Alors que le coût des intérêts sur la dette publique en pourcentage du PIB a dépassé 6,3 % en Zambie en 2020 et 7,2 % au Ghana en 2022, aucun autre pays africain à l’exception de l’Égypte à 6,2 % n’avait un coût d’intérêt supérieur à 5 % du PIB en 2022. , la plupart des pays étaient dans une situation budgétaire plus saine que le Ghana, la Zambie et l’Égypte.

Les ratios d’endettement en Érythrée, au Soudan, au Cabo Verde, en République du Congo, en Sierra Leone et au Zimbabwe sont tous supérieurs à ceux de la Zambie au moment de son défaut (voir tableau 1). Cependant, contrairement à la Zambie et au Ghana, leurs ratios d’endettement n’ont pas augmenté aussi rapidement que la Zambie ou le Ghana (leurs ratios d’endettement en 2022 étaient entre 0,81 et 2,38 fois plus élevés qu’en 2007 – voir également le tableau 1).

Et tandis que les ratios d’endettement de 2022 au Sénégal, en Namibie, au Malawi et en Angola sont trois à quatre fois supérieurs à ce qu’ils étaient en 2007, les ratios d’endettement ne sont pas encore aussi élevés qu’au Ghana et en Zambie.

En Angola, le ratio d’endettement diminue également de manière significative après une forte augmentation du ratio au cours de la décennie précédente (voir graphique 2). Cela s’explique en grande partie par des revenus pétroliers plus élevés et une appréciation de sa monnaie qui a réduit la valeur en monnaie nationale de sa dette libellée en devises.

Deux autres pays qui doivent resserrer leurs politiques budgétaires sont le Rwanda et l’Afrique du Sud, qui ont tous deux vu leur ratio d’endettement presque tripler entre 2007 et 2022 .

Ainsi, bien que la situation de la dette dans aucun pays africain ne soit aussi sombre que celle du Ghana et de la Zambie au moment de leurs défauts de paiement, la situation de plusieurs pays n’est toujours pas rose.

La remise de dette est-elle une solution possible ?

Le pardon peut se produire avant ou après le défaut.

Considérons d’abord le pardon avant défaut. Il y a vingt ans, les marchés de la dette intérieure des pays à revenu faible ou intermédiaire étaient sous-développés et leurs gouvernements dépendaient de l’accès aux marchés financiers internationaux pour financer leur dette. L’annulation de la dette impliquait donc en grande partie que les investisseurs étrangers (souvent dans les économies avancées) prenaient volontairement une perte sur leurs investissements. Cela a changé.

Aujourd’hui, les marchés financiers nationaux, dans lesquels investissent les fonds de pension et d’assurance locaux, jouent un rôle beaucoup plus important dans le financement de la dette publique des pays à revenu faible ou intermédiaire.

La remise avant défaut impliquera donc que les investisseurs nationaux prennent volontairement des pertes sur leurs investissements afin de réduire l’obligation fiscale future que la dette intérieure implique pour les contribuables nationaux. Étant donné que les fonds de pension nationaux représentent également des membres à faible revenu, l’effet distributif de l’annulation de la dette n’est pas nécessairement progressif (ce qui signifie que les hauts revenus ne supportent pas nécessairement l’essentiel du fardeau en cas d’annulation). Ainsi, l’annulation de la dette intérieure est probablement un non-démarrage politique.

Bien sûr, en cas de défaut, lorsque la dette est restructurée, les investisseurs, y compris les investisseurs nationaux, pourraient devoir accepter des décotes (pertes) ou des rendements réduits sur leurs investissements. Ce serait un pardon involontaire.

En outre, la remise peut réduire le ratio d’endettement, mais elle n’élimine pas nécessairement l’inadéquation initiale entre les recettes et les dépenses publiques qui a entraîné l’augmentation du ratio d’endettement. Cela pourrait même aggraver le problème, car le fait d’avoir une dette annulée une fois fait naître l’espoir qu’elle sera à nouveau annulée.

Le pardon peut donc donner lieu à un problème d’aléa moral et conduire un gouvernement à devenir moins prudent sur le plan budgétaire. L’histoire fiscale regorge de pays qui sont des défaillants en série.

Plats à emporter

Les données montrent que l’augmentation de la charge d’intérêts à laquelle certains pays africains sont confrontés résulte d’années d’augmentation constante des ratios d’endettement. Et bien que le Ghana et la Zambie aient pu être les cas les plus graves, plusieurs autres pays peuvent être placés sur une «liste de surveillance». Pour éviter une crise budgétaire, les gouvernements de ces pays devront prendre des mesures pour stimuler la croissance économique et contrôler leurs finances publiques afin d’arrêter la hausse constante et continue de leurs ratios d’endettement.

Philippe Burger

Doyen de la Faculté des sciences économiques et de gestion, et professeur d’économie, Université de l’État libre